Rosyjskie elity regionalne czasu wojny

Pełnoskalowa inwazja na Ukrainę skomplikowała sytuację kierownictwa rosyjskich regionów. Z jednej strony utrwaliła dotychczasowe tendencje (w tym zachowawczą politykę personalną Kremla, cechującą się niewielką liczbą rotacji), a z drugiej – zwiększyła obciążenie zadaniami związanymi z toczoną wojną i spowodowała objęcie regionalnych elit zachodnimi sankcjami. Szansę awansu ich przedstawicieli na szczebel federalny zmniejsza konkurencja ze strony uczestników agresji na Ukrainę, kooptowanych przez reżim putinowski. Ta rywalizacja o stanowiska i wpływy ma częściowo charakter wewnętrzny, gdyż w poszerzającej się grupie awansowanych na stanowiska weteranów – wbrew retoryce władz – dominują członkowie obecnych elit, którym udział w wojnie posłużył za dźwignię rozwoju karier. Choć ten zaostrzający się konflikt jest użyteczny dla Władimira Putina jako mechanizm dyscyplinujący, to w dłuższej perspektywie rodzi dylematy. Ograniczona rotacja grozi bowiem odrodzeniem się lokalnej klanowości i wzmocnieniem ponadregionalnych stronnictw. Dlatego Kreml będzie musiał wypracować rozwiązanie równoważące interesy zarówno dotychczasowych elit regionalnych, jak i systemowo faworyzowanych uczestników inwazji.

Zastój kadrowy i malejące możliwości elit regionalnych

Agresja na Ukrainę nie zmieniła istoty putinowskiego systemu kontroli nad regionami. Kreml rozwinął wypróbowany w trakcie pandemii COVID-19 mechanizm dający mu ścisły nadzór nad tamtejszymi elitami. Jednocześnie przerzuca on na nie polityczną i społeczną odpowiedzialność za efektywność realizacji zadań^[1]. Wraz z przebiegiem działań wojennych rosły oczekiwania Moskwy zwłaszcza względem gubernatorów, de facto pełniących funkcje namiestników federalnego centrum (mimo że w większości przypadków są oni wyłaniani w wyborach powszechnych)^[2].

Żądania Kremla wobec szefów podmiotów federalnych są sprzeczne. Z jednej strony mają oni angażować się na rzecz wysiłku wojennego (np. poprzez werbunek rekrutów czy udział w odbudowie terytoriów okupowanych) i sprawnie reagować na sytuacje kryzysowe, a z drugiej – osiągać cele rozwojowe i minimalizować uciążliwość skutków wojny dla ludności. Zarazem Moskwa przynajmniej częściowo uniezależnia się od pomocy władz regionalnych w zakresie uzyskiwania pożądanych wyników w wyborach, wykorzystując do tego takie instrumenty jak zdalne głosowanie elektroniczne (stanowiące najprostszą, a zarazem najtrudniejszą do wykrycia metodę fałszerstwa).

Niejasne pozostają kryteria, na podstawie których zapadają decyzje kadrowe Kremla, co sugeruje brak istnienia spójnego algorytmu. Podnoszone są sformalizowane wymagania w postaci rozbudowanych wskaźników oceny efektywności gubernatorów, odzwierciedlających aktualne priorytety państwa (np. zwiększenie dzietności w regionach)^[3]. Kryteria te pełnią jednak funkcję politycznego drogowskazu (wskazującego raczej kierunki działania, a nie konkretne cele) dla zarządców^[4]. Decyzje personalne Moskwa podejmuje poniekąd w oderwaniu od tych wskaźników – wyniki poszczególnych gubernatorów mogą być pretekstem do ich degradacji lub awansu, ale nie główną tego przyczyną.

Oprócz uznaniowości politykę kadrową Kremla w ostatnich latach cechuje również zachowawczość. Rzadkie rotacje^[5] przy ograniczonej liczbie prestiżowych stanowisk na szczeblu centralnym znacznie zmniejszają możliwości dalszego awansu szefom regionów (postrzegającym swoje funkcje jako etap przejściowy w drodze na szczebel federalny). Co prawda w 2024 r. w korpusie gubernatorskim dokonano więcej zmian kadrowych niż w poprzednich dwóch latach, jednak istotna ich część wiązała się z powołaniem nowego rządu.

Tabela 1. Rotacje w korpusie gubernatorskim w latach 2022–2025

Źródło: opracowanie własne.

Spośród rotacji dokonanych w korpusie gubernatorskim w latach 2022–2024 za jedyne faktyczne degradacje należy uznać przypadki Aleksieja Smirnowa, który z funkcji szefa obwodu kurskiego odszedł po zaledwie pół roku (m.in. z uwagi na brak efektywnej komunikacji z mieszkańcami w warunkach ukraińskiej operacji wojskowej w regionie^[6]), oraz znaczącej postaci w rosyjskich elitach – Andrieja Turczaka (sekretarza rady generalnej partii władzy Jedna Rosja – JR), którego oddelegowanie do odległej geograficznie i słabo rozwiniętej Republiki Ałtaju świadczy o popadnięciu w niełaskę Kremla.

Mimo politycznych wstrząsów swoje stanowiska utrzymali z kolei szefowie Baszkortostanu^[7] i obwodu orenburskiego^[8], co tłumaczyć można niechęcią Kremla do dokonywania rotacji kadrowych pod presją społeczną.

Do awansu na urząd szefa regionu wciąż bardzo przydaje się ukończenie tzw. szkoły gubernatorów (SG) – specjalistycznego, „technokratycznego” programu kadrowo-menadżerskiego prowadzonego przez Rosyjską Akademię Gospodarki Narodowej i Administracji Publicznej przy Prezydencie Federacji Rosyjskiej (RANEPA)^[9]. Mniej pomocne okazuje się doświadczenie w pracy na okupowanych terytoriach ukraińskich – Witalij Chocenko i Władisław Kuzniecow, zaliczywszy taki epizod w swojej karierze (a także ukończywszy SG), objęli mało prestiżowe podmioty. Z kolei Marija Kostiuk, szefowa ojczystego Żydowskiego Okręgu Autonomicznego, wcześniej pracowała w państwowej fundacji „Obrońcy Ojczyzny”, udzielającej pomocy uczestnikom rosyjskiej inwazji; jej syn poległ na Ukrainie.

W przypadku gubernatorów kończących urzędowanie popularnym dalszym kierunkiem kariery na szczeblu federalnym jest Rada Federacji (RF), m.in. z uwagi na immunitet – przykładowo wkrótce po przejściu do senatu Wasilija Gołubiewa w obwodzie rostowskim rozpoczęły się aresztowania jego byłych współpracowników. W ostatnim czasie organy siłowe wyrażają zainteresowanie również miejscami w RF. W lipcu 2024 r. uchwalono poprawki znoszące wymóg stałego pobytu w regionie (pięć lat z rzędu lub 20 – łącznie), obowiązujący m.in. dla wysokich funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa ubiegających się o mandat^[10].

Ograniczona rotacja kadr grozi odrodzeniem się zjawiska miejscowej klanowości^[11], konsekwentnie dotychczas likwidowanego w ramach centralizacyjnej polityki Moskwy. Delegowani przez Kreml gubernatorzy mogą zrosnąć się z lokalnymi elitami polityczno-biznesowymi (których szanse awansu zmniejsza z kolei fakt, że w większości przypadków urząd gubernatora połączono z funkcją szefa rządu regionalnego oraz miejscowego oddziału JR). Na razie jest to jednak problem tylko potencjalny.

Bardziej zauważalne w ostatnich latach stały się natomiast powiązania ponadregionalne. Nieformalne grupy interesu orbitujące wokół konkretnych osób lub podmiotów coraz wyraźniej zaznaczają swoją obecność w polityce regionalnej. Wydatki na zbrojenia związane z wojną premiują ludzi skupionych wokół szefa korporacji państwowej Rostech Siergieja Czemiezowa, który ma swoich „przedstawicieli” w obwodach królewieckim i rostowskim (a także w rządzie FR), oraz współpracującego z nim środowiska dowódcy Rosgwardii Wiktora Zołotowa (obwodem kurskim zarządza jego dawny doradca).

Silną pozycję utrzymuje również stronnictwo mera Moskwy Siergieja Sobianina, którego reprezentant – Władimir Jakuszew (wcześniejszy pełnomocnik prezydenta w Uralskim Okręgu Federalnym, gdzie większość gubernatorów należy do tego ugrupowania) – zastąpił Turczaka na stanowisku sekretarza rady generalnej JR. W defensywie znalazło się z kolei środowisko byłego ministra obrony Siergieja Szojgu, o czym świadczą presja organów ścigania wywierana na otoczenie jego sojusznika – gubernatora obwodu moskiewskiego Andrieja Worobiowa^[12] – czy brak nominacji Rusłana Calikowa (byłego zastępcy Szojgu) na senatora z Tuwy, choć uchodził za faworyta.

Nie wiadomo, dlaczego Putin dopuszcza nasiloną aktywność ponadregionalnych grup interesu. Kreml wykazał się zaskakującą wstrzemięźliwością np. podczas konfliktu wokół największej rosyjskiej platformy handlu elektronicznego Wildberries^[13] – strony tego sporu oddały się pod protekcję odpowiednio senatora z Dagestanu Sulejmana Kierimowa i przywódcy Czeczenii Ramzana Kadyrowa (którego stronnictwo m.in. zawłaszcza aktywa gospodarcze na okupowanych terytoriach ukraińskich). Putin pozostał bierny, choć ten ostatni swoją interwencją w sprawie Wildberries zakłócił transakcję nadzorowaną przez Administrację Prezydenta, doprowadził do strzelaniny w centrum Moskwy i do napięć między Czeczenią a Inguszetią, a także groził Kierimowowi oraz parlamentarzystom z Dagestanu i Inguszetii. Dłuższa bierność Putina (niezależnie od jej przyczyn) w odgrywaniu roli arbitra może negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo niedysponujących protekcją na wysokim szczeblu reprezentantów elit regionalnych, których możliwości obrony przed ponadregionalnymi grupami interesu i organami siłowymi jeszcze zmaleją.

Inwazja pogłębiła również liczne inne problemy elit regionalnych. Niemal wszyscy gubernatorzy trafili na międzynarodowe listy sankcyjne, a urzędników w wielu podmiotach federalnych objęły restrykcje wewnętrzne dotyczące podróży zagranicznych (zarazem wojna stworzyła precedens pozwalający uniknąć odpowiedzialności karnej – w tym celu na front udało się co najmniej kilkudziesięciu urzędników szczebla regionalnego^[14]). Władze centralne pod koniec 2024 r. wznowiły z kolei dążenia do ogólnorosyjskiej reformy systemu samorządu terytorialnego (przewidującej m.in. likwidację jego niższego szczebla). Elity, zwłaszcza z Tatarstanu, swoim oporem zdołały złagodzić jej założenia^[15], jednak osiągnięcie to może się okazać nietrwałe.

W obliczu ograniczonych szans awansu i kurczących się możliwości w interakcjach z władzami federalnymi dodatkowym wyzwaniem dla elit regionalnych staje się rosnąca konkurencja ze strony uczestników inwazji Rosji na Ukrainę.

„Nowe” elity na horyzoncie

Skoordynowane działania na rzecz kooptacji uczestników rosyjskiej agresji do elit Kreml podjął na początku 2024 r. 29 lutego w swoim orędziu do Zgromadzenia Federalnego Putin skrytykował jej przedstawicieli, zwłaszcza tych wywodzących się z lat 90. XX wieku, i wskazał uczestników tzw. specjalnej operacji wojskowej (ros. SWO) jako grupę, która powinna piastować wysokie stanowiska w rządzie, administracji publicznej, biznesie etc. Ogłosił również przeznaczony specjalnie dla nich program kadrowo-menadżerski pod nazwą „Czas bohaterów”, który uruchomiono w marcu. Realizuje go RANEPA, a nieoficjalnie koordynuje Administracja Prezydenta. Od jego uczestników wymaga się wykształcenia wyższego i doświadczenia w zakresie zarządzania ludźmi, co faworyzuje byłych (lub aktywnych) urzędników. Spośród ponad 40 tys. kandydatów wyselekcjonowano 83 osoby – 65 zawodowych wojskowych lub osób z przeszłością w resorcie obrony, 14 ochotników bądź zmobilizowanych, trzech funkcjonariuszy Rosgwardii, funkcjonariusza MSW i cztery lekarki wojskowe. Część kursantów strona ukraińska podejrzewa lub oskarża o popełnienie zbrodni wojennych^[16]. W ramach rekrutacji uzupełniającej do programu zgłosiło się kolejne 21,5 tys. chętnych.

Z perspektywy reżimu putinowskiego kooptacja uczestników rosyjskiej inwazji do elit stanowi zarówno logiczną konsekwencję militaryzacji życia publicznego oraz krok na rzecz przyszłej stabilności społecznej (w kontekście potencjalnego powrotu z frontu setek tysięcy żołnierzy, którzy odczują problemy z adaptacją), jak i mechanizm pozwalający dyscyplinować obecny establishment. Wbrew retoryce władz głównymi beneficjentami są jednak właśnie jego członkowie, którzy udział w wojnie wykorzystali do przyspieszenia karier. Włączenie prawdziwych weteranów do elit napotyka zaś opór ze strony regionalnej biurokracji.

Stanowiska przyznane uczestnikom SWO (zarówno absolwentom „Czasu bohaterów”, jak i pozostałym) od początku miały znaczenie przeważnie regionalne lub lokalne. Choć prestiżowe, z reguły nie wiążą się one z realną władzą czy dostępem do znacznych środków. Wynika to prawdopodobnie zarówno z niewystarczających kompetencji weteranów, jak i z obstrukcji aktualnych elit regionalnych, niechętnych poszerzeniu swojego grona o osoby spoza niego (zwłaszcza w kontekście psychologicznych dychotomii – nowe elity/stare elity, uczestnicy wojny/cywile etc.). Pod przymusem dostosowania się do zaleceń Moskwy w sprawie zwiększenia udziału weteranów w administracji publicznej elity wywiązują się z wymogów możliwie najmniejszym kosztem, lokując ich na symbolicznych posadach.

Opór ze strony regionalnych i lokalnych elit widać było wyraźnie podczas wyborów we wrześniu 2024 r., w ramach których obsadzano łącznie 35 tys. mandatów różnego szczebla. Choć JR podczas swoich prawyborów przyznała uczestnikom inwazji bonus w postaci dodatkowej jednej czwartej głosów, to łącznie wystawiła zaledwie 380 kandydatów z frontowym doświadczeniem, a więc mniej niż 1% ogółu (rok wcześniej z ramienia partii władzy startowało jedynie ok. 100 uczestników SWO). Spośród nich 34 uzyskało mandaty do parlamentów regionalnych, 46 przyjęto do dum miejskich regionalnych stolic, a 233 – do innych organów municypalnych. Na listach trzech partii stanowiących koncesjonowaną opozycję (Komunistyczna Partia Federacji Rosyjskiej, Liberalno-Demokratyczna Partia Rosji, Sprawiedliwa Rosja – Za Prawdę) znalazło się tylko 115 takich osób (mandaty otrzymało 18), co obrazuje marginalne znaczenie tej kwestii dla elit politycznych.

Silny opór napotkali weterani kandydujący do regionalnych legislatur – twierdz interesów miejscowych elit biznesowych. Dotkliwą porażkę ponieśli w Moskwie, gdzie w prawyborach JR nie zwyciężył ani jeden z 15 kandydatów z doświadczeniem frontowym. Podczas preelekcji do parlamentów regionalnych faworyzowano weteranów wcześniej udzielających się w polityce lub bohaterów propagandy. W niektórych przypadkach uczestnicy SWO spotkali się z presją administracyjną oraz fałszerstwami na swoją niekorzyść^[17].

Zarazem od września 2024 r. zauważalnie wzrosła ich liczba na eksponowanych stanowiskach w obszarze polityki regionalnej. Należy mieć jednak na uwadze, że większość osób, którym je powierzono, należała do elit jeszcze przed wojną i sprawowała już wysokie funkcje w administracji publicznej (niektórzy są wprost powiązani z mianującymi ich urzędnikami).

Można mówić wręcz o „nomenklaturowych” (w kontrze do „frontowych”) weteranach, którzy na wojnę udali się ochotniczo w celu przyspieszenia swojej kariery. W ciągu prawie trzech lat „Nowaja Gazieta. Europa” zidentyfikowała 70 podobnych przypadków^[18]. Przeważająca część takich osób służyła na warunkach preferencyjnych – w specjalnych jednostkach ochotniczych (np. brygada „Kaskada” czy nowosybirski batalion „Wega”), bez bezpośredniego udziału w boju – zachowując mandaty i stanowiska, a nawet kontynuując pracę polityczną oraz wyjeżdżając za granicę równolegle do służby (miały też jednak miejsce epizody śmiertelne – zginął m.in. wicegubernator Kraju Nadmorskiego Siergiej Jefremow). Połowa takich weteranów spędziła na wojnie pół roku lub mniej. W październiku 2024 r. szef obwodu biełgorodzkiego skarżył się wręcz na niedobór urzędników w związku z ich wyjazdem na „front” (do regionalnej jednostki ochotniczej zgłosiło się m.in. trzech jego zastępców).

Tabela 2. Sylwetki wybranych weteranów inwazji sprawujących wysokie funkcje związane z polityką regionalną

Źródło: opracowanie własne.

Nie należy przy tym przeceniać znaczenia wyżej wymienionych nominacji. Artiom Żoga (wykorzystany przez propagandę do publicznego „poproszenia” Putina o start w „wyborach” prezydenckich w 2024 r.) został pełnomocnikiem w okręgu, gdzie silną pozycją cieszy się stronnictwo Sobianina, co prawdopodobnie mocno ograniczy jego możliwości działania. Obwód tambowski, na którego czele stanął Jewgienij Pierwyszow, ma z kolei niewielką wagę i prestiż (jego populacja jest mniejsza od Krasnodaru, niegdyś zarządzanego przez tego gubernatora). Nominacje weteranów na wicegubernatorów lub senatorów postrzegać można jako zabiegi desygnujących ich gubernatorów w celu wzmocnienia swojego wizerunku na Kremlu (zwłaszcza w przypadku Turczaka).

Miejsca w senacie będą prawdopodobnie kolejnym przedmiotem tarć między nowymi „wojennymi” elitami a starymi „cywilnymi” (RF dotychczas postrzegano jako źródło synekur dla byłych gubernatorów). Walkę może zaostrzyć udział członków organów siłowych, których zainteresowanie miejscami w izbie wyższej parlamentu również wzrosło. W gronie senatorów weteranów jeden pełnił mandat w RF już wcześniej, a pozostali są ponoć poddawani w izbie towarzyskiemu ostracyzmowi^[19].

Kreml intensyfikuje proces kooptowania do elit osób biorących udział w wojnie. Wśród zaktualizowanych w listopadzie 2024 r. wskaźników oceny gubernatorów znalazło się zadowolenie uczestników SWO z warunków rehabilitacji medycznej, przekwalifikowania zawodowego i zatrudnienia. W styczniu Jakuszew zapowiedział, że zostaną oni (zwłaszcza ci z doświadczeniem w legislaturach regionalnych, co ponownie premiuje weteranów „nomenklaturowych”) umieszczeni na listach JR w wyborach do Dumy Państwowej w 2026 r. Weteranów promuje się także w konkursie kadrowo-menedżerskim „Liderzy Rosji”.

Część szefów regionów, zabiegając o przychylność Moskwy, sekunduje jej. W grudniu Putin wezwał do tworzenia regionalnych odpowiedników „Czasu bohaterów”, co uprzednio uczyniły niektóre podmioty (obecnie takie inicjatywy zostały już uruchomione w niemal wszystkich regionach^[20]). Gubernator obwodu samarskiego ogłosił z kolei, że absolwenci miejscowego programu będą nadzorować pracę miejscowej administracji i samorządów – stanowi to kolejne potencjalne zarzewie konfliktów.

Dylemat kadrowy Kremla

Mimo zastoju kadrowego Kreml aktywnie dąży do kooptacji uczestników inwazji na Ukrainę do elit. Z uwagi na ograniczone możliwości awansu rywalizacja o stanowiska i zasoby (administracyjne, finansowe etc.) może narastać, zapewne wprost proporcjonalnie do nacisków Moskwy na włączenie weteranów do systemu władzy, zwłaszcza na szczeblu regionalnym. Tarcia mogą osiągnąć apogeum po zakończeniu (lub zamrożeniu) działań wojennych, kiedy masowy powrót uczestników SWO z frontu skłoni władze do rozdzielenia między nich większej liczby funkcji.

Jednocześnie wydaje się wątpliwe, że napięcia przybiorą charakter otwarty – ograniczą się one raczej do obstrukcji poleceń Kremla w tym zakresie przez biurokrację lub do punktowych konfliktów (również z wykorzystaniem interwencji organów siłowych etc.). Za przykład może posłużyć przypadek z Sosnowki w obwodzie kirowskim, gdzie z poparciem gubernatora wybrano weterana na mera. Wszedł on w spór z miejscowymi elitami, które usiłowały się go pozbyć za pomocą rozkazu powrotu na front wydanego przez obwodowego komisarza wojskowego^[21].

Można zakładać, że kooptacyjna polityka Kremla nadal premiować będzie weteranów „nomenklaturowych”. Z uwagi na ich miejsce w systemie władzy i doświadczenie mają oni przewagę nad tymi „frontowymi” – zawodowymi lub zmobilizowanymi wojskowymi. Ta druga grupa dysponuje małymi możliwościami oddziaływania i obsadzi głównie drugorzędne stanowiska w administracji publicznej, korporacjach państwowych etc. Zarazem stanowić będzie łatwy cel dla biurokracji niechętnej dzieleniu się władzą. Opór aktualnych elit przed kooptacją uczestników SWO skupić może się właśnie na ograniczaniu szans awansu „frontowcom”.

Kwestią otwartą pozostaje, w jakim stopniu Kreml jest gotów wymienić dotychczasowy establishment na weteranów, choć sam konflikt między tymi środowiskami – jako czynnik dyscyplinujący – w krótkiej perspektywie niesie dla Putina korzyści. I choć padają deklaracje zamiaru uczynienia z uczestników SWO „nowej elity”, to w jego urzeczywistnieniu mogą przeszkodzić liczne problemy. Oprócz oporu ze strony biurokracji Moskwa musi się liczyć również z niezadowoleniem społecznym (nieprzychylność weteranom może narastać z uwagi na ich przywileje oraz brutalizację życia społecznego związaną z demobilizacją). Wątpliwości budzi poziom kompetencji weteranów i ich przydatność dla administracji cywilnej. Ponadto zbiorowy etos i ich grupowa solidarność mogą okazać się kłopotliwymi czynnikami z punktu widzenia systemu niechętnego więziom horyzontalnym.

Kreml musi też utrzymać zdolności do zapewnienia elitom regionalnym szansy awansu. W latach 2027–2029 upłyną (zgodnie z przepisami) kadencje ok. 60 szefów regionów, a aż dwie trzecie z nich będzie wówczas sprawować funkcję co najmniej drugi raz z rzędu^[22]. Moskwa stanie wtedy przed dylematem kadrowym. Decyzja o przeprowadzeniu nowego, masowego „zaciągu” (np. wśród weteranów) rodzi bowiem konieczność znalezienia odpowiednio prestiżowych miejsc dla odchodzących gubernatorów. Z kolei dłuższe pozostawienie dotychczasowych zarządców na ich stanowiskach grozi odrodzeniem się zjawiska miejscowej klanowości, a także wzmocnieniem się ponadregionalnych stronnictw, u których ci będą szukać protekcji.

Priorytetowym zadaniem dla Kremla będzie zatem zbalansowanie interesów faworyzowanych systemowo uczestników inwazji oraz regionalnych elit, sfrustrowanych ograniczonymi możliwościami awansu.