Ustawa o amerykańskich sankcjach przeciwko Rosji

2 sierpnia prezydent USA Donald Trump podpisał uchwaloną 28 lipca przez amerykański Kongres ustawę dotyczącą m.in. sankcji przeciwko Rosji. Dokument potwierdza i zaostrza obowiązujące sankcje oraz przewiduje (w zdecydowanej większości fakultatywnie) wprowadzenie nowych; ustawa de facto uniemożliwia prezydentowi samodzielne znoszenie lub łagodzenie zdecydowanej większości dotychczasowych restrykcji. Ponadto Kongres wprowadził do ustawy ostre deklaracje polityczne m.in. twardą zapowiedź dotyczącą nieuznawania Krymu, krytykę destabilizujących działań Rosji w Europie Środkowej i Wschodniej, zapowiedź dalszego zwalczania projektu Nord Stream 2.

Przyjęcie ustawy, a w efekcie wzmocnienie i jednoczesne zamrożenie sankcji amerykańskich w średniookresowej perspektywie, nie będzie miało istotnego znaczenia dla sytuacji ekonomicznej Rosji; jednak w dłuższym horyzoncie czasowym przyczyni się do pogłębienia jej izolacji gospodarczej. Regulacje zaostrzające sankcje oraz ewentualne wprowadzenie nowych sankcji sektorowych przewidzianych w ustawie jeszcze bardziej utrudni dostęp rosyjskich podmiotów do zagranicznego kapitału oraz zwiększy ryzyko inwestycyjne dla firm zainteresowanych realizacją wspólnych projektów gospodarczych z Rosją. Szczególnie dotkliwe mogłoby się okazać ewentualne wprowadzenie sankcji fakultatywnych dotyczących rosyjskich eksportowych projektów energetycznych; mogłoby to co najmniej znacząco je opóźnić, a niewykluczone, że doprowadzić do wycofania się Rosji z ich realizacji (w szczególności z projektu Nord Stream 2).

Przyjęta przez Kongres ustawa dowodzi, że rosyjska polityka prowadzona wobec USA w ostatnich miesiącach poniosła fiasko. Nie tylko nie doszło do spodziewanego przez Rosję resetu w dwustronnych stosunkach, ale nastąpił dalszy wzrost napięcia i pogrzebane zostały szanse na taki reset w dającej się przewidzieć przyszłości. Jednak zarówno Kreml, jak i Biały Dom najwyraźniej chcą uniknąć dalszej eskalacji. Wbrew ostrej retoryce Rosja najprawdopodobniej nie przeprowadzi nowych (poza już ogłoszonymi sankcjami dyplomatycznymi) zasadniczych kroków odwetowych wobec USA, nie chcąc prowokować Waszyngtonu do wprowadzenia najpoważniejszych z zapisanych w ustawie sankcji. Z kolei oświadczenie prezydenta USA złożone przy podpisaniu ustawy, krytycznie oceniające te postanowienia, które zdaniem Trumpa naruszają jego prezydenckie uprawnienia, mogą sugerować, że amerykańska administracja będzie próbowała ograniczyć implementację sankcji obligatoryjnych i nie wprowadzi sankcji fakultatywnych.

 

I. Kategorie sankcji

Podpisana przez prezydenta Donalda Trumpa 2 sierpnia ustawa Kongresu nr 3364 z 28 lipca zatytułowana „Przeciwdziałanie przeciwnikom Ameryki poprzez sankcje” reguluje kwestie sankcji wobec Iranu, Rosji, Korei Północnej oraz zwalczania terroryzmu. W części odnoszącej się do Federacji Rosyjskiej zawiera cztery rodzaje regulacji:

1. Potwierdzające (kodyfikujące) wszystkie dotychczas wprowadzone sankcje, zarówno te przyjęte na mocy ustaw Kongresu, jak i te wprowadzane aktami wykonawczymi prezydenta USA i innych organów.

2. Zaostrzające niektóre z wprowadzonych wcześniej sankcji (dotyczące rosyjskich projektów naftowych o szczególnym znaczeniu, dotyczące instytucji finansowych, dotyczące korupcji w Rosji).

3. Wprowadzające nowe sankcje obligatoryjne z możliwością odstąpienia od ich wprowadzania przez prezydenta USA:

• związane z rosyjskimi cyberatakami w USA
• dotyczące naruszeń praw człowieka
• dotyczące obchodzenia sankcji
• dotyczące transakcji z podmiotami rosyjskiego sektora obronnego i służb specjalnych
• dotyczące udziału urzędników państwowych w procesach prywatyzacyjnych w Rosji
• dotyczące dostaw rosyjskiej broni dla reżimu Asada w Syrii.

4. Sankcje fakultatywne, dające prezydentowi możliwość objęcia restrykcjami rosyjskie, eksportowe projekty energetyczne.

 

II. Treść sankcji i ich charakter

1. Sankcje potwierdzające (kodyfikujące)

Ustawa kodyfikuje wszystkie dotychczasowe sankcje nałożone od 6 marca 2014 roku przez administrację prezydenta Baracka Obamy na Rosję w związku z agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy i aneksją Krymu, dostawami rosyjskiej broni do Syrii oraz cyberatakami na USA (więcej zob. Aneks 1):

• Sankcje indywidualne: wobec osób fizycznych, w tym urzędników rosyjskich (65 osób); szefów spółek państwowych i biznesmenów z najbliższego otoczenia prezydenta Władimira Putina (21) oraz osób prawnych (79) zaangażowanych we współpracę z Krymem, powiązanych z osobami objętymi sankcjami lub wspierającymi omijanie sankcji. Nałożenie restrykcji wobec tych podmiotów oznacza m.in. ograniczenia w podróżowaniu, zamrożenie aktywów i zakaz zawierania transakcji z nimi
• Sankcje sektorowe dotyczyły dotąd (przed wprowadzeniem zaostrzeń ustawą):

a. Sektora finansowego: m.in. wprowadzające ograniczenia w dostępie do kapitału dla sześciu rosyjskich banków państwowych oraz podmiotów powiązanych z nimi.

b. Sektora obronnego: m.in. wprowadzające ograniczenia w dostępie do kapitału dla państwowej korporacji Rostech; zamrożenia aktywów 14 rosyjskich spółek z sektora obronnego i wprowadzenie zakazu współpracy z nimi. 

c. Sektora energetycznego: m.in. wprowadzające ograniczenia w dostępie do kapitału dla  7 rosyjskich największych koncernów z tego sektora oraz spółek powiązanych z nimi; a także zakaz dostaw towarów, usług (poza finansowymi) i technologii wspierających rozwój trudnodostępnych projektów naftowych (szelfowych w Arktyce, głębinowych – położonych poniżej 500 stóp, łupkowych), a także morskich projektów realizowanych przez największe koncerny rosyjskie w Rosji.     

Ustawa nr 3364 odbiera prezydentowi USA samodzielność w decydowaniu o zniesieniu lub złagodzeniu sankcji nałożonych na Rosję w związku z sytuacją na Ukrainie i cyberatakami na USA. Konieczność uzyskania zgody Kongresu na zmiany dotyczy ograniczeń wobec Rosji zapisanych w:

• sześciu dekretach prezydenckich (Executive Orders, nr 13660, 13661, 13662, 13685, 13694, 13757) i dotyczy wszystkich osób (prawnych i fizycznych), które objęte nimi zostały zgodnie ze stanem na dzień poprzedzający wejście tej ustawy w życie;
• ustawie dotyczącej wsparcia suwerenności, integralności, demokracji i ekonomicznej stabilności Ukrainy (Sovereignty, Integrity, Democracy and Economic Stability of Ukraine Act) z 2014 roku oraz ustawie dotyczącej wsparcia wolności Ukrainy (Ukraine Freedom Support Act) z 2014 roku (umożliwiają nakładanie sankcji na osoby, które osłabiają proces demokratyzacji Ukrainy lub zagrażają jej terytorialnej integralności i pokojowi);
• decyzji prezydenta USA z 29 grudnia 2016 roku zakazującej dostępu do posiadłości w Maryland i Nowym Jorku rządowi Federacji Rosyjskiej.

Na złagodzenia sankcji administracja prezydenta musi uzyskać zgodę obu izb Kongresu. Parlament musi przyjąć wspólną rezolucję, odpowiednik ustawy (procedura szczegółowo opisana jest w ustawie nr 3364). Ustawa przewiduje jednak, że złagodzenie pojedynczych sankcji (na podstawie specjalnej licencji) o „znikomym” znaczeniu dla polityki zagranicznej USA, administracja prezydenta może wprowadzić bez konsultacji z Kongresem. Przy czym ustawa nie precyzuje, jakiego rodzaju złagodzenie sankcji ma znikome znaczenie. Domniemywać należy, że chodzi przede wszystkim o elastyczność w zmianach na listach podmiotów objętych sankcjami oraz wydawanie indywidualnych zgód podmiotom z USA na przeprowadzanie transakcji z partnerami rosyjskimi.

2. Regulacje zaostrzające dotychczasowe sankcje

Ustawa nr 3364 jednocześnie zaostrza wprowadzone wcześniej sankcje:

• rozszerza listę sektorów gospodarki zapisanych w dekrecie 13662 o kolej oraz sektor metalowy i wydobywczy, co oznacza, że aktywa państwowych podmiotów zaangażowanych w tych sektorach również mogą zostać objęte sankcjami sektorowymi; 
• w ciągu 60 dni od wejścia w życie ustawy skrócony zostanie do 14 dni (z dotychczasowych 30) okres kredytowania rosyjskich podmiotów z sektora finansowego (dyrektywa 1);
• w ciągu 60 dni od wejścia w życie ustawy skrócony zostanie do 60 dni (z dotychczasowych 90) okres kredytowania rosyjskich podmiotów z sektora energetycznego (dyrektywa 2);
• w ciągu 90 dni od wejścia ustawy w życie zmodyfikowane zostaną zasady współpracy amerykańskich podmiotów z rosyjskimi podmiotami zaangażowanymi w zagospodarowanie trudnodostępnych złóż naftowych (szelfowych w Arktyce, głębinowych – położonych poniżej poziomu 500 stóp, łupkowych), restrykcje dotyczyć będą wszystkich nowych projektów, w tym zagranicznych, w których pięć największych rosyjskich koncernów energetycznych posiada co najmniej 33% (wcześniej ograniczenie dotyczyło tylko projektów tych spółek realizowanych w Rosji).

3. Nowe sankcje obligatoryjne z możliwością odstąpienia od ich wprowadzenia

Jeśli chodzi o nowe sankcje, to znaczna większość z nich ma de facto warunkowy charakter. Z jednej strony ustawa nakłada bowiem na prezydenta USA obowiązek ich wprowadzenia w relatywnie krótkim czasie (szczegółowe regulacje zob. Aneks 2); z drugiej może się on od tego nakazu uchylić, o ile przedstawi Kongresowi odpowiednie pisemne uzasadnienie, motywowane w większości przypadków interesami Stanów Zjednoczonych. Mało restrykcyjny jest również mechanizm znoszenia nowych sankcji w przypadku ich wprowadzenia. Procedura przewiduje bowiem jedynie konieczność dokonania przez prezydenta USA umotywowanej notyfikacji wobec odpowiedniego komitetu Kongresu, a nie zgody amerykańskiego parlamentu (szczegółowe regulacje dotyczące możliwości odstąpienia od obowiązku wprowadzenia sankcji oraz procedur ich znoszenia zawiera Aneks 2).

W myśl nowej ustawy sankcyjnej:

• w przypadku sankcji dotyczących inwestycji w rosyjskie projekty naftowe o szczególnym znaczeniu prezydent powinien wprowadzić nowe sankcje w ciągu 30 dni od daty wejścia w życie nowej ustawy (wcześniej było to uprawnienie prezydenta, z którego mógł skorzystać w ciągu 45 dni od wejścia w życie ustawy Ukraine Freedom Support Act); prezydent może odstąpić od tego obowiązku, jeśli wykaże, że nie leży to w interesie USA;
• w przypadku sankcji dotyczących rosyjskich i innych instytucji finansowych przewiduje się obowiązek wprowadzenia sankcji, chyba że prezydent wykaże, iż nie leży to w interesie USA (w odniesieniu do transakcji finansowych dotyczących sektora obronnego i energetycznego); dotyczy to również podmiotów obsługujących znaczące transakcje finansowe w imieniu i na rzecz rosyjskich podmiotów; nowa ustawa nie zmienia katalogu restrykcji przewidzianego w dokumencie w odniesieniu do sankcji wprowadzanych wobec projektów naftowych oraz rosyjskich i innych instytucji finansowych; należą do niego m.in. ograniczenia dotyczące udzielania wsparcia przez amerykańskie instytucje finansowe dla transakcji handlowych, zakaz eksportu technologii podwójnego przeznaczenia, ograniczenia w zakresie udziału podmiotów objętych sankcjami w operacjach bankowych z udziałem instytucji finansowych USA czy ograniczenia dotyczące transakcji mieniem znajdującym się w jurysdykcji USA;
• jeśli chodzi o sankcje nakładane w związku ze znaczącą korupcją w Rosji, nowa ustawa nakłada na prezydenta obowiązek wprowadzania sankcji wobec urzędników rządu Federacji Rosyjskiej oraz członków ich rodzin i osób bliskich zamieszanych w działania korupcyjne w Rosji, a także wszelkie inne osoby wspierające (wcześniej ustawa z 2014 roku Sovereignty, Integrity, Democracy and Economic Stability of Ukraine Act jedynie zachęcała prezydenta do takich kroków); poza tym rozszerza zakres terytorialny, obejmując także obszar poza terytorium Federacji Rosyjskiej (nowa ustawa nie zmienia katalogu restrykcji wprowadzonych ustawą z 2014 roku, a obejmują one: zakaz dokonywania transakcji, których przedmiotem jest mienie podlegające jurysdykcji USA oraz możliwość wydalenia lub anulowania wiz i innych dokumentów uprawniających do przebywania na terytorium USA);
• nowa ustawa nakłada na prezydenta obowiązek wprowadzenia sankcji wobec podmiotów, które świadomie naruszają już obowiązujący reżim sankcyjny, określając kary za jego łamanie (restrykcje dotyczącą zakazu dokonywania transakcji, których przedmiotem jest mienie podlegające jurysdykcji USA oraz możliwość wydalenia lub anulowania wiz i innych dokumentów uprawniających do przebywania na terytorium USA);
• nowa ustawa nakłada obowiązek wprowadzenia sankcji dotyczących transakcji z udziałem podmiotów odpowiedzialnych za naruszenie praw człowieka (dotyczy działań na terytorium Federacji Rosyjskiej oraz na terenach okupowanych przez Rosję, czyli będących pod jej faktyczną kontrolą); katalog dostępnych środków obejmuje: zajmowanie aktywów, zakaz wjazdu albo wydalenie z terytorium USA;
• obowiązek nałożenia sankcji na podmioty dostarczające broń syryjskiemu rządowi Baszara al-Asada lub udzielające znaczącego wsparcia finansowego, technologicznego lub materialnego zwiększających potencjał obronny rządu syryjskiego; możliwe do zastosowania środki obejmują blokadę aktywów, odmowę wjazdu lub wydalenia z terytorium USA; prezydent może odstąpić od wprowadzania sankcji wobec konkretnego podmiotu, jeśli uzna, że takie odstąpienie leży w interesie bezpieczeństwa USA;
• nowa ustawa nakłada obowiązek wprowadzenia sankcji na podmioty, które są częścią lub działają na rzecz i w imieniu sektora obronnego i służb specjalnych Federacji Rosyjskiej (zarówno wywiad wojskowy, jak i cywilny); szczegółowy katalog środków – zob. Aneks 2;
• nowa ustawa nakłada obowiązek objęcia sankcjami podmiotów inwestujących w Rosji oraz ułatwiających prywatyzację przez Rosję państwowych firm, jeśli kwota wsparcia jest nie mniejsza niż 10 mln USD, a procesy własnościowe przynoszą korzyści urzędnikom rządu Federacji Rosyjskiej lub członkom ich rodzin czy bliskim; prezydent może nie wprowadzać sankcji, jeśli notyfikuje odpowiedniemu komitetowi Kongresu uzasadnienie w tej sprawie (szczegółowy katalog środków – zob. Aneks 2).

4. Sankcje fakultatywne

Na mocy nowej ustawy prezydent USA uzyskuje prawo do wprowadzania – w koordynacji z sojusznikami – sankcji uderzających w budowę rosyjskich rurociągów eksportowych. Sankcjami może być objęty każdy podmiot, który dokonuje inwestycji w rosyjski projekt o wartości co najmniej 1 mln USD lub o łącznej wartości 5 mln USD w okresie 12 miesięcy. Chodzi o każdą inwestycję, która ma bezpośredni i znaczący wkład w realizację rosyjskiego projektu i ma postać dostaw produktów, usług, technologii czy informacji (budowa, modernizacja, prace remontowe dotyczące rosyjskich rurociągów eksportowych).

 

III. Polityczne deklaracje zawarte w ustawie Kongresu

W części ustawy nr 3364 poświęconej Rosji znalazł się duży rozdział dotyczący zagadnień politycznych, w tym rosyjskiej aktywności w Europie i Eurazji (NATO, UE oraz poszczególnych państwach członkowskich i państwach sojuszniczych oraz partnerskich) ze szczególnym uwzględnieniem polityki USA wobec Ukrainy. W rozdziale tym Kongres całościowo, klarownie i w sposób bezpośredni przedstawił krytyczne stanowisko wobec Rosji starającej się przy pomocy wszelkich środków (armii, służb specjalnych, propagandy i działań hybrydowych) doprowadzić do dezintegracji Europy, w tym osłabienia UE i NATO.

Kongres podkreślił, że nie uznaje zmian terytorialnych dokonanych siłą, w tym nielegalnej inwazji i okupacji Abchazji, Osetii Południowej, Krymu, wschodniej Ukrainy i Naddniestrza. W odrębnym fragmencie ustawy poświęconemu sytuacji na Ukrainie parlament wprost zapowiedział, że nigdy nie uzna aneksji Krymu i zadeklarował wsparcie dla rządu ukraińskiego na rzecz przywrócenia integralności terytorialnej kraju.

Kongres zwrócił się jednocześnie do prezydenta USA o podjęcie działań mających na celu przeciwdziałanie polityce Rosji prowadzących m.in. do wzmocnienia instytucji UE i NATO oraz państw członkowskich i partnerskich. Parlament zdecydował ponadto o utworzeniu specjalnego funduszu przeciwdziałania wpływom rosyjskim (250 mln USD w latach 2018–2019), środki te będą mogły być wykorzystane przez państwa Europy i Eurazji narażone na rosyjskie działania, m.in. na wzmocnienie ochrony przed rosyjskimi cyberatakami kluczowej infrastruktury i systemów wyborczych; walkę z korupcją; umacnianie państwa prawa; wzmocnienie niezawisłości sądów i prokuratury.

Odrębny fragment ustawy poświęcony został kwestiom energetycznym jako instrumentowi nacisku Rosji wobec państw Europy i Eurazji, a zwłaszcza Ukrainy. Kongres USA zadeklarował wsparcie dla państw regionu na rzecz ograniczenia ich zależności od rosyjskich surowców, poprzez modernizację, rozwój sektora energetycznego i dywersyfikację źródeł dostaw. Zwrócił się do sekretarza stanu USA o podjęcie współpracy z rządem Ukrainy w celu wypracowania planu działań prowadzącego do wzrostu niezależności energetycznej tego kraju, zwiększenia produkcji surowców na Ukrainie i redukcji zależności Ukrainy od importu surowców z Rosji. Plan powinien zakładać prywatyzację sektora, stworzenie niezależnego regulatora, rozbudowę interkonektorów elektroenergetycznych między Ukrainą i Europą czy modernizację infrastruktury. Kongres zadeklarował przy tym dalsze działania na rzecz torpedowania projektu Nord Stream 2, traktując go jako zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego UE, zagrożenie dla rozwoju rynków gazowych Europy Środkowej i Europy Wschodniej oraz reform energetycznych na Ukrainie. Na wsparcie bezpieczeństwa energetycznego Ukrainy w latach 2018–2019 ma zostać przeznaczone 30 mln USD. Zapisy ustawy w części „politycznej” wygasają w ciągu 5 lat od daty wejścia w życie.

W końcowym rozdziale w części ustawy dotyczącej Rosji Kongres podkreślił kluczowe znaczenie dla państw członkowskich NATO Artykułu V Traktatu Północnoatlantyckiego dotyczącego wspólnego zobowiązania do kolektywnej obrony. W tym krótkim fragmencie dwukrotnie zaznaczył przy tym, że sojusznicy na podstawie tego artykułu wsparli USA po atakach terrorystycznych w 2001 roku. Parlament USA przypomniał również, że zgodnie z uzgodnieniami szczytu NATO w Walii z 2014 roku, państwa członkowskie są zobowiązane do wydatkowania na cele obronne 2% PKB i poziom ten powinny osiągnąć do 2024 roku. 

Kongres zadeklarował, że USA będą wypełniać swoje zobowiązania dotyczące Artykułu V i potępiają każde zagrożenie dla suwerenności, integralności terytorialnej, wolności i demokracji w państwach członkowskich NATO.

 

IV. Konsekwencje ekonomiczne sankcji

Nowa ustawa, potwierdzając wszystkie dotychczas wprowadzone sankcje, utrudni administracji Donalda Trumpa ich ewentualne znoszenie. Działania takie – poza mniej znaczącymi przypadkami –wymagać będą bowiem za każdym razem zgody Kongresu, co przy obecnych antyrosyjskich nastrojach wydaje się bardzo mało prawdopodobne. Ponieważ ustawa nie precyzuje, które zmiany osłabiające obowiązujące sankcje będą miały charakter istotny dla polityki zagranicznej USA, i najprawdopodobniej administracja prezydencka będzie próbowała ograniczać rolę Kongresu w procesie decyzyjnym w tej kwestii.

Precyzyjne oszacowanie kosztów, jakie poniosła Rosja w konsekwencji nałożonych na nią sankcji przez państwa zachodnie, głównie USA i UE, jest bardzo trudne. Szacunki ekonomistów z Eksperckiej Grupy Ekonomicznej (m.in. doradzają Ministerstwu Finansów Rosji) z początku 2016 roku pokazują, że kombinacja dwóch szoków, jakie dotknęły rosyjską gospodarkę w 2014 roku, tj. spadku cen ropy naftowej i ekonomicznych sankcji, spowodowała nasilenie się negatywnych konsekwencji dla Rosji. Straty poniesione przez Rosję w latach 2014–2017 w wyniku tych dwóch czynników oszacowali oni na 600 mld USD, przy czym koszty związane z finansowymi sankcjami to ok. 170 mld USD. W konsekwencji gospodarka rosyjska w analizowanym okresie rozwijała się słabiej średnio o ok. 2,1% PKB rocznie.

Wzmocnienie i jednoczesne zamrożenie sankcji amerykańskich w średniookresowej perspektywie nie będzie miało istotnego znaczenia dla sytuacji ekonomicznej Rosji, rosyjskie koncerny, w tym banki czy sektor energetyczny, zaadaptowały się już do nowych warunków, i nie mają problemów z płynnością finansową, zwłaszcza że otrzymują silne wsparcie od państwa.

W dłuższej perspektywie jednak utrzymanie sankcji pogłębiać będzie izolację gospodarczą Rosji, w tym wszystkie dotychczasowe patologie obserwowane w rosyjskiej gospodarce (dominację państwa, brak konkurencji i nieefektywność oraz wzrost korupcji), co zniechęcać będzie do inwestycji w Rosji. Wpływać to będzie negatywnie na rozwój gospodarczy Rosji i utrudniać wyjście z obecnej stagnacji ekonomicznej. W konsekwencji w kolejnych latach pogłębiać się będzie dystans gospodarczy Rosji wobec światowych liderów.

W przypadku regulacji zaostrzających sankcje skrócenie okresów finansowania jeszcze bardziej utrudni rosyjskim podmiotom współpracę z międzynarodowymi rynkami finansowymi, dotyczy to przede wszystkim jednak sektora energetycznego i kredytowania przez amerykańskie podmioty importu towarów i usług do Rosji. Doświadczenie poprzednich sankcji pokazało ponadto, że zachodnie podmioty znacznie szerzej interpretują sankcje aniżeli zapisane zostało to w dokumentach i często rezygnują ze współpracy obawiając się narażenia na restrykcje.

Dalsze ograniczanie amerykańskim podmiotom współpracy z rosyjskimi koncernami przy trudnodostępnych projektach naftowych nie stanowią obecnie poważnego zagrożenia dla rosyjskich projektów, ponieważ już pierwsza fala restrykcji zahamowała współpracę (ExxonMobil wycofał się z 9 na 10 projektów w Rosji). Mimo sankcji ExxonMobil pozostał w projekcie Sachalin 1, w którym Rosnieft’ posiada 20% udziałów. Jednocześnie w ostatnich latach rosyjskie firmy zrezygnowały z inwestowania w tego typu projekty ze względu na kryzys i niską cenę ropy naftowej nie gwarantującą opłacalność inwestycji. Potencjalnie jednak, przy zmianie koniunktury na międzynarodowych rynkach surowcowych, sankcje te w zasadzie całkowicie uniemożliwiają Rosji rozwój tego typu projektów, ponieważ Federacja Rosyjska nie dysponuje własnymi technologiami pozwalającymi na zagospodarowanie tego typu złóż oraz mogą zablokować ekspansję zagraniczną rosyjskich spółek.  

Nowe regulacje wprowadzają postanowienia nakładające obowiązek wprowadzenia przez prezydenta nowych sankcji (z możliwością odstąpienia) zwiększając jednocześnie znacząco ich zakres przedmiotowy. Amerykański reżim sankcyjny objął bowiem nie tylko działania związane z rosyjską agresją przeciwko Ukrainie, ale także inne rodzaje działań podejmowanych w ostatnich dwóch latach przez rosyjskie władze. Po pierwsze, nowe restrykcje dotyczą działalności zagrażającej bezpieczeństwu cybernetycznemu Stanów Zjednoczonych, co miało bezpośredni związek z rosyjską ingerencją w proces wyborczy w USA w 2016 roku. Po drugie, nowe sankcje dotyczą procesów prywatyzacji podejmowanych przez rosyjskie władze; motywacją do wprowadzenia tej kategorii były najprawdopodobniej pseudoprywatyzacyjne działania rosyjskiego rządu przeprowadzone jesienią 2016 roku – przejęcie kontroli nad spółką Basznieft’ przez kontrolowany przez państwo koncern naftowy Rosnieft’ czy też tzw. prywatyzacja 19,5% akcji Rosniefi sfinansowana najprawdopodobniej z rosyjskich środków państwowych. Po trzecie, nowe restrykcje obejmują transakcje handlowe przeprowadzone na rzecz lub w imieniu rosyjskich instytucji sektora obronnego i służb specjalnych; mechanizm ten uwzględnia strategiczne znaczenie struktur siłowych w systemie gospodarczym i politycznym państwa oraz to, że osoby powiązane z sektorem czerpią indywidualne korzyści, wykorzystując swoje polityczne wpływy. Po czwarte, nowe restrykcje dotyczą działań rosyjskich podmiotów na rzecz wzmacniania potencjału wojskowego rządu syryjskiego. 

Wprowadzenie w życie nowych sankcji miałoby bardzo poważne konsekwencje ekonomiczne dla rosyjskich podmiotów. Szeroki katalog restrykcji przewidzianych nowymi sankcjami warunkowymi, w szczególności dotyczących ograniczeń współpracy gospodarczej i finansowej (szczegóły zob. Aneks 2 i 3) utrudniłby jeszcze bardziej dostęp do kapitału dla rosyjskich firm oraz zmniejszył zainteresowanie inwestowaniem w Rosji przez podmioty, które działają na amerykańskim rynku lub prowadzą działalność gospodarczą regulowaną (choćby częściowo i pośrednio) przez instytucje USA.

Ewentualne wprowadzenie tych sankcji  mogłoby mieć dotkliwe skutki dla Rosji. Objęcie sankcjami firm występujących w charakterze partnerów biznesowych (duże zachodnioeuropejskie koncerny zaangażowane w projekt budowy gazociągu Nord Stream 2, zainteresowane wstępnie europejskie firmy z państw południa Europy udziałem w projekcie Turkish Stream) oznaczałoby najpewniej ich rezygnację z udziału w rosyjskich projektach, a co za tym idzie – co najmniej znaczące opóźnienie, a możliwe, że docelowo wycofanie się przez Rosję z ich realizacji. Prawdopodobieństwo wprowadzenia tych sankcji zwiększa zapis zawarty w części „politycznej” ustawy, w którym Kongres deklaruje działania na rzecz torpedowania projektu Nord Stream 2, traktując go jako zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego UE, zagrożenie dla rozwoju rynków gazowych Europy Środkowej i Europy Wschodniej oraz reform energetycznych na Ukrainie. 

Niezależnie od tego czy administracja amerykańska zdecyduje się skorzystać z możliwości wprowadzenia nowych restrykcji, sama ewentualność ich wejścia w życie zwiększa ryzyko współpracy gospodarczej firm zagranicznych z podmiotami rosyjskimi, podnosząc tym samym koszty realizacji wspólnych projektów i zniechęcając je do inwestowania.

 

V. Konsekwencje polityczne ustawy przegłosowanej przez Kongres

Nowe amerykańskie sankcje oraz zawarte w ustawie mocne deklaracje polityczne są świadectwem fiaska rosyjskiej polityki wobec USA prowadzonej w ostatnich kilkunastu miesiącach. Nowe restrykcje są bowiem przede wszystkim bezpośrednią konsekwencją  rosyjskich działań aktywnych, będących próbą wpływu na kampanię wyborczą oraz przebieg i rezultaty wyborów prezydenckich w USA w listopadzie 2016 roku. Działania te – z wysokim prawdopodobieństwem autoryzowane osobiście przez prezydenta Putina – były de facto aktem agresji Rosji wobec USA i doprowadziły do znaczącego wzrostu nastrojów antyrosyjskich w amerykańskiej elicie politycznej. Zamiast odstraszyć USA, względnie zaskarbić wdzięczność nowej amerykańskiej administracji, działania rosyjskie doprowadziły do nieuchronnej politycznej odpowiedzi Waszyngtonu w postaci obecnej ustawy. 

Duże polityczne znaczenie ustawy polega na tym, iż pogrzebała ona nadzieje Moskwy na swego rodzaju nowy reset w stosunkach z USA. Tym samym nie spełniły się rozbudzone silnie w Rosji oczekiwania jakościowej zmiany w stosunkach rosyjsko-amerykańskich wraz z dojściem do władzy Donalda Trumpa, które w percepcji Moskwy miało oznaczać m. in. stopniowe łagodzenie sankcji, uznanie rosyjskich interesów w kontekście polityki Rosji wobec Ukrainy oraz w kwestii syryjskiej. W konsekwencji Rosja nie tylko nie zdołała doprowadzić do poprawy relacji z USA, ale pogorszyła swoją pozycję, czego konsekwencją było rozszerzenie i zamrożenie sankcji w omawianej ustawie, w której Rosja w jednym szeregu z Iranem i Koreą Północną została zidentyfikowana jako zagrożenia dla stabilności USA i Zachodu.

Co więcej, treść – krytycznego wobec Kongresu – oświadczenia prezydenta Trumpa po podpisaniu ustawy umacnia Kreml w przekonaniu, iż amerykański prezydent jest w istocie zakładnikiem nastawionego antyrosyjsko amerykańskiego establishmentu i nawet gdyby miał wolę poprawy stosunków z Rosją, nie będzie zdolny jej urzeczywistnić.

Zaostrzenie kursu sankcyjnego przez USA prowadzi do jeszcze poważniejszych napięć w relacjach rosyjsko-amerykańskich, o czym świadczy pierwsza – asymetryczna – reakcja Rosji na nowe sankcje. 28 lipca Moskwa zażądała zmniejszenia, w terminie do 1 września, liczebności personelu dyplomatycznego i technicznego amerykańskich placówek dyplomatycznych i konsularnych w Rosji do poziomu równego liczbie rosyjskiego personelu dyplomatycznego w Stanach Zjednoczonych (455 osób) oraz powiadomiono o wstrzymaniu przez stronę rosyjską dostępu do dwóch wykorzystywanych przez amerykańską ambasadę w Moskwie nieruchomości. Rzecznik Kremla uznał, że żądanie redukcji amerykańskiego personelu było już odpowiedzią na podpisaną przez Donalda Trumpa ustawę. Z kolei premier Rosji Dmitrij Miedwiediew uznał przyjęcie ustawy za wypowiedzenie wojny handlowej, a rosyjskie MSZ zasugerowało możliwość wprowadzenia kontrsankcji.

Wbrew tym ostrym retorycznie deklaracjom, strona rosyjska najprawdopodobniej powstrzyma się od wprowadzania dalszych poważniejszych kroków odwetowych wobec USA i będzie reagować punktowo jedynie w przypadku implementacji poszczególnych nowych sankcji przez Waszyngton. Może o tym świadczyć m.in. bagatelizująca reakcja rzecznika prezydenta Dmitrija Pieskowa na ustawę Kongresu, który stwierdził, że to „nic nowego”. Strona rosyjska ma bowiem świadomość głębokiej asymetrii (na swoją niekorzyść) potencjałów i zdolności szkodzenia stron. Obawia się także, że ewentualne jej ostre działania zmusiłyby prezydenta Trumpa do sięgnięcia po – zapisane w ustawie – dalsze sankcje (nawet jeśli prezydent USA ma taką możliwość i bez tej ustawy).

Rosja ma niewielkie możliwości skutecznej  odpowiedzi ekonomicznej na ewentualne dalsze sankcje USA. Amerykańsko-rosyjska współpraca gospodarcza jest bowiem ograniczona, w 2016 roku obrót handlowy między oboma krajami wyniósł 20 mld USD (rosyjski eksport – 9,4 mld USD, a import – 10,6 mld USD), udział USA w rosyjskim handlu zagranicznym nie przekroczył 4,5% (dla USA obroty handlowe z Rosją mają marginalne znaczenie). Są jednak branże, jak np. rosyjskie dostawy tytanu dla Boeinga, w przypadku których zawieszenie współpracy mogłoby być ciosem dla amerykańskich koncernów. Jednak na decyzjach tych ucierpiałby również rosyjski biznes.

W związku z tym ewentualna implementacja nowych sankcji przewidzianych ustawą mogłaby się spotkać przede wszystkim z reakcją polityczną Moskwy. Destabilizacyjny potencjał Rosji na świecie nadal jest bardzo duży, zwłaszcza w przypadku Syrii. Rosja może też odpowiedzieć na sankcje pośrednio poprzez próby destabilizacji USA i państw sojuszniczych z wykorzystaniem cyberataków. Rosyjskie władze zapewne będą starały się wpływać na rządy państw zainteresowanych współpracą gospodarczą (w szczególności energetyczną) z Rosją, choć skuteczność tych działań, przy obecnej sytuacji w Rosji, wydaje się wątpliwa.

Paradoksalnie, przyjęcie ustawy daje jednak Rosji pewne dywidendy polityczne. Po pierwsze, dyskusja nad nowymi sankcjami wzmocniła napięcie pomiędzy prezydentem USA i Kongresem. Podpisując ustawę Donald Trump złożył oświadczenie krytycznie oceniające szereg postanowień w niej zawartych, w szczególności tych odnoszących się bezpośrednio do sfery polityki zagranicznej (deklaracja Kongresu o nieuznawaniu aneksji Krymu czy niepodległości Abchazji i Osetii Południowej). Wskazuje to, iż potraktował on tę ustawę jako prestiżowy cios i zamach na swoje kompetencje.

W tej sytuacji jest wysoce prawdopodobne, iż prezydent Trump skorzysta ze wszystkich narzędzi, jakie daje mu prawo (w tym sama ustawa) dla faktycznego sabotowania jej postanowień: w szczególności opóźniania wprowadzania w życie nowych sankcji obligatoryjnych i rezygnacji z wprowadzenia sankcji fakultatywnych (w tym tych dotyczących współpracy energetycznej z Rosją). 

Po drugie,  w przypadku hipotetycznego wprowadzenia przez administrację amerykańską sankcji fakultatywnych wskazanych w ustawie z 28 lipca byłoby bardzo prawdopodobne ochłodzenie stosunków między USA a Unią Europejską oraz spór polityczny wewnątrz samej UE. Świadczą o tym m.in. krytyczna reakcja przewodniczącego Komisji Europejskiej Jeana-Claude’a Junckera oraz wypowiedzi niemieckich władz, sugerujące nawet wprowadzenie unijnych środków odwetowych. Nowe amerykańskie restrykcje mogą też pogłębić podziały wewnątrz samej UE; sankcje uwzględniają bowiem w dużej mierze stanowisko państw krytycznie nastawionych wobec Rosji; uderzają zaś w interesy firm z państw zainteresowanych realizacją wspólnych projektów gospodarczych z Rosją.

Niezależnie od tego, czy powyższe sankcje zostaną wprowadzone (co obecnie wydaje się mało prawdopodobne), już sama ustawowa możliwość takich sankcji szkodzi interesom niektórych, współpracujących z Rosją, europejskich koncernów i przyczynia się do zwiększenia napięć w stosunkach USA z poszczególnymi państwami Europy Zachodniej (zwłaszcza z Niemcami), co jest na rękę Moskwie. Jest pewne, że w tej sytuacji Rosja zintensyfikuje próby wbijania klina w stosunki transatlantyckie i sugerować będzie (zapewne nieskutecznie) taktyczny sojusz z UE przeciw „nieodpowiedzialnej” polityce Waszyngtonu.  

 

Aneks 1. Sankcje wprowadzane przeciwko Rosji przez administrację Baracka Obamy (od marca 2014 do grudnia 2016)

System wprowadzania sankcji przez administrację Baracka Obamy wobec Rosji jest skomplikowany i wielopoziomowy. Restrykcje nakładane były czterema dekretami prezydenckimi (13660, 13661, 13662, 13685) jako odpowiedź na rosyjską agresję wobec Ukrainy oraz dwoma dekretami prezydenckimi (13694, 13757 ) będącymi odpowiedzią na rosyjskie cyberataki na USA.

Podstawą do nakładania sankcji sektorowych był dekret nr 13662 i cztery dyrektywy wydane przez Departament Skarbu USA będące aktami wykonawczymi. Sankcje sektorowe nakładane są na konkretne podmioty, które identyfikuje Departament Skarbu (Biuro kontroli aktywów zagranicznych) na podstawie wytycznych zapisanych w dekrecie prezydenckim nr 13662 i dyrektywach do niego. Z aktualną listą podmiotów z 20 czerwca 2017 roku można zapoznać się na stronie Departamentu Skarbu lub na stronie Departamentu Stanu. 

Sankcje sektorowe dotyczyły dotąd (przed wprowadzeniem zaostrzeń ustawą):

a. sektora finansowego: oznaczają ograniczenie dostępu do kapitału, możliwe jest kredytowanie ich jedynie na 30 dni, ograniczenie to dotyczy sześciu największych państwowych banków: Sbierbanku, Wniesztorgbanku, Wnieszekonombanku, Rosyjskiego Banku Rolnego, Gazprombanku i Banku Moskwy oraz podmiotów powiązanych z nimi;

b. sektora obronnego: m.in. wprowadzają zakaz finansowania na okres dłuższy niż 30 dni państwowej korporacji Rostech (największego holdingu rosyjskiego przemysłu maszynowego, zarówno sektora obronnego, jak i cywilnego); zamrożenia aktywów 14 rosyjskich spółek z sektora obronnego w USA i wprowadzenie zakazu współpracy z nimi dla amerykańskich podmiotów, m.in. Zjednoczona Korporacja Stoczniowa, Ałmaz Antiej; 

c. sektora energetycznego: m.in. wprowadzają zakaz finansowania (kredytowania) siedmiu rosyjskich podmiotów z sektora energetycznego na okres dłuższy niż 90 dni, m.in. Rosnieft’, Gazprom, Gazpromnieft’, Surgutnieftiegaz, ŁUKoil, Novatek, Transnieft’ oraz spółki powiązane z nimi; a także zakaz  dla amerykańskich podmiotów dostaw, eksportu, reeksportu towarów, usług (poza finansowymi) i technologii wspierających rozwój trudnodostępnych projektów naftowych (szelfowych arktycznych, głębinowych powyżej 500 stóp, łupkowych), a także morskich projektów realizowanych przez Gazpromu, Gazpromniefti, ŁUKoila, Surgutnieftiegazu i Rosniefti w Rosji.    

Restrykcje sektorowe – zgodnie z prezydenckim dekretem (Executive Order) nr 13662 mogą być wprowadzane wobec sektorów: usług finansowych, energetycznego, metalowego i wydobywczego, przemysłu maszynowego, obronnego i powiązanych z nim branż. Ograniczenia nakłada sekretarz skarbu po konsultacji z sekretarzem stanu, przy czym sankcjami obejmowane są konkretne podmioty spełniające warunki zapisane w dekrecie nr 13662 i dyrektywach wykonawczych (więcej zob. Aneks 1). Departament Skarbu USA w konkretnych przypadkach ma możliwość uchylenia części sankcji, wydając stosowne licencje.

Listę osób objętych sankcjami indywidualnymi ustala natomiast sekretarz skarbu po konsultacji z sekretarzem stanu.

https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/​http://www.usrbc.org/uploaded/web/Documents/Sanctions/USRBC%20Combined%20Sanctions%20List.pdf

Sankcje indywidualne wprowadzone zostały wobec konkretnych osób fizycznych, w tym urzędników rosyjskich (65 osób), m.in. Dmitrij Rogozin, Aleksandr Bortnikow, Siergiej Iwanow, Walentina Matwijenko; szefów spółek państwowych i biznesmenów z najbliższego otoczenia prezydenta Władimira Putina (21), m.in. Igor Sieczin, Giennadij Timczenko, Arkadij i Borys Rotenbergowie, Jurij Kowalczuk; oraz osób prawnych (79) zaangażowanych we współpracę z Krymem, powiązanych z osobami objętymi sankcjami lub wspierającymi omijanie sankcji, w tym: Bank Rossija, SMP Bank, Koleje Krymu, Strojgazmontaż.

Nałożenie restrykcji wobec tych podmiotów oznacza m.in. zakaz wjazdu do USA, zamrożenie wszystkich należących do nich aktywów znajdujących się na terytorium USA oraz zakaz dla amerykańskich podmiotów zawierania wszelkich transakcji z tymi podmiotami i kontrolowanymi przez nie spółkami. Zakaz dotyczył aktywów, w których osoby objęte sankcjami kontrolują łącznie co najmniej 50% udziałów.

 

Do pobrania: