Ostry spór CDU/CSU o politykę migracyjną. Implikacje europejskie

Rząd Angeli Merkel znajduje się w największym kryzysie od objęcia przez nią urzędu kanclerza w 2005 roku. Spór o politykę migracyjną pomiędzy Unią Chrześcijańsko-Demokratyczną (CDU) a Unią Chrześcijańsko-Społeczną (CSU) grozi rozpadem wspólnej frakcji chadeckiej w Bundestagu, a nawet upadkiem koalicji CDU/CSU-SPD. Konflikt dotyczy przede wszystkim forsowanego przez CSU postulatu zamknięcia granic RFN dla osób, które złożyły wniosek azylowy w innym państwie UE, na co nie zgadza się kanclerz Merkel. Zarówno CDU, jak i CSU poszukują kompromisu, zabiegając jednocześnie o poparcie dla swoich rozwiązań na forum europejskim. Spór o migrację będzie stałym elementem sporów w koalicji rządzącej, co najmniej do wyborów w Bawarii 14 października, w których CSU ostro konkuruje z antyimigrancką Alternatywą dla Niemiec (AfD). Politycy tej partii publicznie dyskredytują wszelkie próby zawarcia kompromisu między partiami chadeckimi.

Sytuacja wewnętrzna w RFN będzie miała wpływ na przebieg rozpoczętej już ofensywy dyplomatycznej kanclerz Merkel w sprawie unijnej polityki migracyjnej przed Radą Europejską 28–29 czerwca br. Pierwszym celem Merkel jest wynegocjowanie bilateralnych porozumień migracyjnych, zwłaszcza z państwami południa Europy.

Przedmiot sporu

Polityka migracyjna i azylowa jest od dawna źródłem sporów CDU i CSU, a szeroko rozumiany kryzys migracyjny z 2015 roku oraz jego skutki polaryzują całą scenę polityczną i społeczeństwo w Niemczech. Obecny konflikt dotyczy przygotowanego przez ministra spraw wewnętrznych Horsta Seehofera (CSU) planu ograniczenia migracji, m.in. poprzez niewpuszczanie do RFN osób, które złożyły już wniosek azylowy w innym państwie UE. Seehofer uzasadnia swój postulat dotychczasowymi doświadczeniami Niemiec – późniejsze deportacje są de facto niemożliwe, a osoby te pozostają w niemieckim systemie socjalnym. Skutkiem planu Seehofera byłoby zamykanie kolejnych granic, w pierwszej kolejności austriackiej, co doprowadziłoby do efektu domina, koncentracji migrantów na Bałkanach i w efekcie  destabilizacji regionu.

Merkel sprzeciwia się zakazowi wjazdu w formie proponowanej przez Seehofera i postuluje przeprowadzanie weryfikacji danych osób starających się o azyl na terytorium RFN, a nie na granicy państwa. Dopiero w konsekwencji ustalenia państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu należałoby wszcząć procedurę przekazania osoby ubiegającej się o ochronę. Swoje stanowisko Merkel uzasadnia niezgodnością z prawem europejskim planu Seehofera, trudnościami dla państw bałkańskich w przypadku jego realizacji oraz ograniczeniem możliwości negocjacyjnych RFN w wypracowaniu całościowej reformy europejskiego systemu azylowego (CEAS).

Kanclerz zagroziła, że w ostateczności skorzysta ze swoich prerogatyw ustalania wytycznych niemieckiej polityki, zapisanych w art. 65 ustawy zasadniczej. Skutkowałoby to zablokowaniem decyzji Seehofera i mogłoby doprowadzić do jego dymisji, a w konsekwencji rozłamu we frakcji parlamentarnej CDU/CSU, a nawet upadku rządu. W ramach poszukiwania kompromisu z CDU minister Seehofer zgodził się na dwutygodniową zwłokę i zapowiedział, że do uszczelnienia granicy niemiecko-austriackiej chce doprowadzić od początku lipca. Na tej granicy wyrywkowe kontrole zostały wprowadzone za zgodą KE decyzją federalnego MSW we wrześniu 2015 roku. Najbardziej skrupulatnie przeprowadzane są w trzech punktach: w okolicy Salzburga, w Inntal oraz w pobliżu Pasawy.

Gdyby zakaz wjazdu do RFN dla osób ubiegających się o azyl w innych państwach UE (zawieszony we wrześniu 2015 roku) został wprowadzony w 2017 roku, to dotknąłby on 64 267 osób. W 2017 roku przybyło do Niemiec 186 tys. osób ubiegających się o azyl. W samej Bawarii złożono 24 243 wnioski azylowe.

CSU pod ścianą

Bezkompromisowe stanowisko CSU wynika z problemów w realizacji polityki migracyjnej Federalnego MSW oraz zbliżających się wyborów landowych w Bawarii (14 października). 5 czerwca został w Bawarii przyjęty plan ograniczenia nielegalnej migracji (tzw. plan Södera, premiera Bawarii), który w zamyśle polityków CSU ma być wzorem dla niektórych rozwiązań ogólnoniemieckich (zob. Aneks). W kampanii przed wyborami landowymi CSU stawia sobie za cel obronę absolutnej większości w Bawarii, gdzie rządzi nieprzerwanie od 1957 roku. Zmusza to partię do konkurowania z AfD (13% poparcia w Bawarii), zgodnie ze starą zasadą CSU – dążeniem do zagospodarowania całej demokratycznej sceny politycznej na prawo od centrum. Dotychczasowa taktyka nie przynosi jednak rezultatów. Choć CSU może liczyć na ponad 40% głosów, po raz pierwszy od 1950 roku może być zmuszona do zawarcia koalicji z SPD (13%). Jest to uzależnione m.in. od wyniku FDP (5%) – drugiego potencjalnego koalicjanta CSU. Słaby rezultat w wyborach landowych przełoży się na gorszą pozycję polityczną CSU w Berlinie, m.in. ograniczenie wpływów w Bundesracie, jak również we frakcji CDU/CSU w Bundestagu.

Rozpad frakcji – większy problem dla CSU

Za propozycjami CSU opowiada się znaczna część konserwatystów z CDU skupionych m.in. wokół Jensa Spahna – członka prezydium CDU i najmłodszego ministra gabinetu Merkel. Jednak forma ultimatum postawionego kanclerz Merkel przez bawarską partię doprowadziła do zwarcia szeregów CDU i prawie jednogłośnego poparcia dla przewodniczącej partii. Mimo to Merkel musi brać pod uwagę krytyczne wobec jej polityki migracyjnej nastroje w partii oraz stanowisko większości niemieckiego społeczeństwa popierającego działania Seehofera. 86% Niemców domaga się bardziej konsekwentnych deportacji, a 69% badanych opowiada się za zastąpieniem pieniędzy wypłacanych osobom ubiegającym się o azyl świadczeniami materialnymi (np. bilety komunikacji, jedzenie, środki czystości). 62% chciałoby zatrzymania uchodźców bez dokumentów na granicy RFN. Z kolei Seehofer znajduje się pod presją Markusa Södera, swojego następcy na stanowisku premiera Bawarii. Po możliwym słabym wyniku w wyborach landowych jesienią br. walka o przywództwo w partii rozgorzeje na nowo pomiędzy przewodniczącym partii Seehoferem a premierem Bawarii Söderem.

Groźba rozpadu frakcji CDU/CSU pojawiała się dotychczas kilkukrotnie w historii i służyła przede wszystkim wzmocnieniu pozycji negocjacyjnej CSU, zdyscyplinowaniu ugrupowania i podporządkowaniu jej liderowi. Do najpoważniejszego kryzysu między partiami doszło w 1976 roku, a jego efektem było przegłosowanie przez CSU decyzji o utworzeniu oddzielnej od CDU frakcji w Bundestagu. CSU wycofało się jednak, gdy przewodniczący CDU Helmut Kohl zagroził utworzeniem w Bawarii lokalnych struktur CDU. Rozdzielenie wspólnej frakcji oznaczałoby większe straty dla CSU niż CDU. Skutkowałoby zapewne utworzeniem lokalnych struktur CDU w Bawarii i odebraniem w ten sposób części wyborców CSU. Dla CDU oznaczałoby to większe problemy w budowaniu koalicji. CSU zdobywa około 10% poparcia dla chadecji w wyborach parlamentarnych na poziomie federalnym. Byłby to też koniec samodzielnych rządów CSU w Bawarii i znaczące ograniczenie jej reprezentacji w Bundestagu. Pociągałoby to za sobą zmniejszenie wpływu na politykę federalną, szczególnie w przypadku rezygnacji z uczestniczenia w przyszłych rządach tworzonych przez CDU oraz mniejsze wpływy do budżetu partii. Licząca 140 tys. członków CSU stałaby się przede wszystkim partią regionalną, czego nie chcą ani działacze partii, ani jej wyborcy.

W przypadku zerwania koalicji przez CSU najbardziej prawdopodobny scenariusz zakłada poszukiwanie przez Merkel porozumienia z Zielonymi lub pozyskanie do frakcji CDU dwóch deputowanych, których CDU i SPD brakuje do większości. Nowe wybory, jak i utworzenie rządu mniejszościowego są jednak rozwiązaniami ostatecznymi.

Macron za Merkel, Kurz za Seehoferem

Kanclerz Merkel szuka rozwiązania wewnętrznych problemów również na arenie europejskiej i rozpoczęła ofensywę dyplomatyczną w państwach południa Europy. Pierwszym krokiem byłoby zawarcie bilateralnych porozumień z państwami południa (m.in. Włochami, Hiszpanią, Grecją) o odsyłaniu do nich osób z RFN, które ubiegają się o azyl. Pozycję Merkel jednoznacznie poparł prezydent Francji. Emmanuel Macron we wspólnej deklaracji z kanclerz Merkel (deklaracja z Mesebergu z 19 czerwca) przestrzegł przed jednostronnymi i nieskoordynowanymi działaniami, które podzielą Unię Europejską i zagrożą funkcjonowaniu strefy Schengen. Poparcie Francji ma dla Merkel kluczowe znaczenie i w wewnątrzniemieckim dyskursie będzie wykorzystywane przez CDU do podkreślenia możliwości „europejskiego rozwiązania” problemu migracji, zamiast proponowanego przez Seehofera podejścia, wspieranego przez Austrię i Węgry.

Zawarcie porozumień o odsyłaniu uchodźców z państwami południa Europy może wymusić na Merkel ustępstwa w polityce dotyczącej reform strefy euro, stąd m.in. poparcie Merkel, choć na razie enigmatyczne, dla utworzenia budżetu strefy euro zasygnalizowane prezydentowi Macronowi w Mesebergu. Niemcy będą zmuszeni również do zawierania kompromisów i wyciszania sporów. Tak można odbierać odłożenie koncepcji relokacji uchodźców według kwot, co dotychczas było jednym z centralnych elementów niemieckiego planu reformy europejskiego systemu azylowego. Niemcy są również gotowi do sfinansowania pobytu uchodźców w innych państwach (np. na Bałkanach), wzorując się na porozumieniu unijno-tureckim.

Stanowisko Seehofera austriacki kanclerz Sebastian Kurz poparł w trakcie wizyty w Berlinie 12 i 13 czerwca br. Minister Seehofer po spotkaniu z kanclerzem zapowiedział udzielenie wsparcia Austrii w ograniczaniu nielegalnej migracji do UE, w tym przez szlak albański (m.in. poprzez udział niemieckich policjantów w misji Frontexu). Politycy zapowiedzieli także ściślejszą współpracę resortów spraw wewnętrznych Wiednia, Rzymu i Berlina w celu ograniczenia nielegalnej migracji i walki z terroryzmem, o czym Seehofer rozmawiał telefonicznie także z Matteo Salvinim, swoim włoskim odpowiednikiem. Kurz jest uważany w Berlinie za głównego zwolennika uszczelnienia bałkańskiego szlaku migracyjnego, do czego doprowadził jeszcze przed wprowadzeniem porozumienia UE–Turcja, wynegocjowanego przez kanclerz Merkel. Dodatkowo wcześniej zdecydowanie krytykował politykę migracyjną Merkel, także w niemieckich mediach, co było odbierane jako ingerowanie w sprawy wewnętrzne RFN i poparcie dla restrykcyjnej polityki migracyjnej CSU. Kurz kilkukrotnie spotykał się z premierem Bawarii (zarówno byłym – Seehoferem, jak i obecnym – Markusem Söderem) oraz brał udział w zjazdach partyjnych CSU, gdzie zdecydowanie opowiadał się za ograniczeniem migracji. 20 czerwca br. odbyły się pierwsze austriacko-bawarskie konsultacje.

Aneks. Sytuacja migracyjna w RFN i plan Södera

Od stycznia do maja 2018 roku zarejestrowano 54 790 osób, które chcą ubiegać się o ochronę międzynarodową w RFN. W całym roku 2017 takich przypadków było 186 644. Większość tych osób pochodzi z Syrii, Iraku, Nigerii i Afganistanu. W ubiegłym roku 37% wniosków o azyl zostało odrzuconych. Deportowano 23 966 osób, głównie do Albanii, Kosowa, Serbii i Macedonii.

Według szacunków Ministerstwa Finansów koszty kryzysu migracyjnego do 2022 roku obciążą budżet federalny kwotą ponad 78 mld euro. 31 mld euro ma być przeznaczone na zwalczanie przyczyn migracji w dotkniętych krajach, 21 mld euro na świadczenia socjalne dla migrantów. 13 mld euro trafi na programy integracyjne dla przybyszy. 8 mld euro dostaną kraje związkowe RFN jako dodatkowe wsparcie. 5,2 mld euro to koszty rejestracji i zakwaterowania migrantów.

5 czerwca rząd Bawarii pod przewodnictwem premiera Markusa Södera (CSU) przyjął nowy plan polityki azylowej, zakładający jej zaostrzenie. Główne postulaty dotyczą:

• przyspieszenia deportacji: czarterowania samolotów, szkolenia policjantów i tworzenia dodatkowych miejsc dla osób oczekujących na deportację (obecnie w Bawarii jest 131 ośrodków, co stanowi ok. 1/3 wszystkich ośrodków tego typu w RFN) oraz zwiększenia zachęt finansowych do dobrowolnego opuszczania Bawarii;
• utworzenie centrów azylowych – ma to być de facto przekształcenie obecnych 7 ośrodków dla osób ubiegających się o azyl z różnych regionów i połączenie ich istniejących zasobów; nowym elementem jest włączenie do współpracy Agencji Pracy; mają być do nich kierowane osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową i przebywać w nich do czasu wydania decyzji o deportacji lub przyznania azylu;
• zapewnienia świadczeń materialnych zamiast przekazywania gotówki osobom ubiegającym się o azyl – rozpatrywana jest forma kart płatniczych uprawniających do zakupów w wybranych sklepach;
• wprowadzenia prac społecznych dla osób ubiegających się o azyl – za ich wykonywanie (np. prace przy porządkowaniu ośrodków itp.) będzie prawdopodobnie przysługiwało drobne wynagrodzenie;
• wzmocnienia o 200 osób personelu chroniącego centra azylowe – obecnie pracuje tam 785 osób w służbach zabezpieczenia.

Przyjęty przez Bawarię plan ma na celu przede wszystkim przyspieszenie i usprawnienie procedury deportacji po wydaniu odmownej decyzji azylowej. Zarazem problemy z deportacją często wykraczają poza kompetencje landów i dotyczą m.in. braku zgody państwa na przyjęcie własnego obywatela (poprzez niewystawianie odpowiednich dokumentów, co dotyczy najczęściej Indii, Pakistanu, Afganistanu i Rosji) lub decyzji sądów zezwalających na pobyt tolerowany, a także sytuacji politycznej w państwach docelowych (przede wszystkim chodzi o Afganistan). W 2017 roku z Bawarii deportowano 3282 osoby, a 13 100 wyjechało dobrowolnie (z całych Niemiec deportowano w tym czasie 24 tys. osób).

Zdjęcie: Brian Harris / Rex Features/East News