Nowe reguły gry. Nowelizacja ordynacji wyborczej do Bundestagu

17 marca Bundestag uchwalił nowelizację ordynacji wyborczej, która przewiduje zmniejszenie liczby posłów z 736 obecnie do 630 po wyborach w 2025 r. Zasadniczy element reformy sprowadza się do rezygnacji z przyznawania tzw. mandatów nadwyżkowych oraz mandatów wyrównawczych. Ich liczba jest zmienna, obecnie wynosi 138 (zob. Za duży Bundestag: spór o reformę prawa wyborczego). Drugim elementem jest zlikwidowanie klauzuli mandatu podstawowego, uprawniającego do wejścia do Bundestagu partię, która nie przekroczyła 5-procentowego progu wyborczego, ale uzyskała co najmniej trzy mandaty bezpośrednie. W bieżącej kadencji skorzystało z niej ugrupowanie Die Linke, które zdobyło 4,9% głosów w wyborach federalnych, lecz dzięki trzem mandatom bezpośrednim wprowadziło do Bundestagu klub parlamentarny liczący 39 członków. Do zmiany ordynacji wyborczej wystarczy zwykła większość głosów w Bundestagu, a Bundesrat nie ma w tej kwestii prawa weta. W reakcji na przyjęcie nowelizacji kluby parlamentarne CDU/CSU oraz Die Linke zapowiedziały wniesienie skargi do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (FTK).

Bundestag jest największym demokratycznie wybieranym parlamentem na świecie, zatrudniającym do swojej obsługi ok. 7 tys. osób. Wydatki roczne sięgają 1 mld euro (2020 r.) i od 2016 r. wzrosły o ok. 32%. Coraz większym wyzwaniem stają się warunki lokalowe parlamentu – problem dotyczy zapewnienia biur parlamentarzystom, pomieszczeń na posiedzenia komisji, a także konieczności zwiększania sali plenarnej.

Komentarz

Zarówno w dotychczasowym (zob. wykres), jak i nowym systemie każdy niemiecki wyborca dysponuje w wyborach federalnych dwoma głosami. Pierwszym głosem wybierany jest kandydat z okręgu regionalnego wyborcy (w sumie jest 299 okręgów). Ten, kto otrzyma największe poparcie w danym okręgu, wchodzi do Bundestagu. Kolejnych 299 posłów wybieranych jest w ramach głosowania na listy partyjne w landach (drugi głos). To ono decyduje o sile partii reprezentowanych w Bundestagu – otrzymane głosy przeliczane są na mandaty w parlamencie. Ponieważ w ramach oddania pierwszego głosu niektóre partie zdobywają więcej mandatów, niż wynikałoby z głosów drugich, dotychczas dodawano kolejnych posłów, aby zachować właściwy stosunek uzyskanych przez partie mandatów. Prowadziło to do zwiększania liczebności Bundestagu. Nowelizacja ordynacji zmienia tę praktykę. W myśl nowych przepisów nie wszyscy kandydaci wybrani w ramach pierwszego głosu wejdą do Bundestagu, jeśli w ramach drugiego głosu ich partia uzyskała mniej mandatów.
Zmiana ordynacji była jedną z najważniejszych obietnic wyborczych obecnej koalicji w zakresie polityki wewnętrznej i jej realizacja została zaplanowana w umowie koalicyjnej. Jej wypełnienie ma pokazać skuteczność partii rządzących oraz zademonstrować jedność koalicji, zwłaszcza w obliczu coraz bardziej widocznych wewnętrznych sporów i spadającego poparcia. Determinacja do przeprowadzenia reformy wskazuje, że nawet w obliczu wojny i koncentracji na polityce zagranicznej i obronnej kwestie wewnętrzne są istotne dla SPD, Zielonych i FDP.
Reforma została wymuszona zwiększaniem liczby deputowanych w kolejnych kadencjach Bundestagu i w ostatnich latach była przedmiotem ostrego sporu politycznego. Do tej pory inicjatywy zmierzające do zmniejszenia tej liczby napotykały opór, zwłaszcza ze strony CSU, która odnosiła największą korzyść z dotychczasowych zasad. Ugrupowanie wystawiające listę wyborczą wyłącznie w Bawarii wygrywa mandaty bezpośrednie w przeważającej liczbie okręgów. Dotychczas gwarantowało to obecność CSU w Bundestagu bez względu na malejące poparcie dla tej partii (w 2021 r. uzyskała ona 5,2% głosów).
Nowelizacja w obecnej formie zagraża najmniejszym ugrupowaniom: Die Linke oraz CSU. Na poziomie federalnym obie partie balansują na granicy progu wyborczego i po wprowadzeniu nowej ordynacji mogą znaleźć się poza parlamentem. W skrajnym przypadku oznaczałoby to ograniczenie Bundestagu do czterech partii: CDU, SPD, Zielonych i AfD (FDP także znajduje się w sondażach na granicy 5% poparcia i w dwóch ostatnich elekcjach nie weszła do landtagów). Trwale osłabiłoby to pozycję chadecji, której poparcie zmniejszyłoby się o kilka punktów procentowych (CDU i CSU tworzą wspólny klub parlamentarny). Prawdopodobnie wymusiłoby również budowanie koalicji CDU, SPD z Zielonymi przeciwko jedynej partii opozycyjnej – AfD. Sposobem na uniknięcie takiego scenariusza mogłoby być utworzenie wspólnej listy CDU/CSU w Bawarii, jednak ani obecna, ani znowelizowana ordynacja nie przewiduje takiej możliwości. W perspektywie długoterminowej skutkowałoby to marginalizacją CSU do statusu ugrupowania regionalnego, jednej z szesnastu landowych części CDU. Jest to scenariusz, którego CSU zawsze chciała uniknąć (zob. Wolny kraj Bawaria. Koniec udzielnego księstwa CSU?)
Uchwalenie nowelizacji wyłącznie głosami koalicji, przy braku poszukiwania porozumienia z opozycją, podważa budowaną przez lata specyfikę niemieckiego systemu politycznego opartego na kulturze kompromisu. Konieczność dążenia do konsensusu pomiędzy partiami była dotychczas traktowana jako warunek sine qua non głębokiej reformy ordynacji (stąd jej wcześniejsze fiasko z powodu weta CSU). Nie jest przesądzone, na ile tak radykalna zmiana – we wcześniejszych planach brak było wzmianki o usunięciu klauzuli mandatu podstawowego – uderzająca w przeciwników politycznych jest odwetem za lata obstrukcji w pracach parlamentarnych w tej kwestii, a na ile to forma presji ze strony koalicji rządzącej na chadecję w celu podjęcia kolejnych rozmów o reformie. Świadczą o tym wysuwane przez polityków koalicji pod adresem CSU propozycje kolejnych zmian, które umożliwiałyby tworzenie wspólnych list partyjnych z CDU.
Reforma prawa wyborczego budzi zasadnicze wątpliwości konstytucyjne. Dotyczy to przede wszystkim zniesienia zasady automatycznego wejścia do Bundestagu deputowanych wybranych z listy bezpośredniej, a tym samym zachwiania zasady równości głosu. Dodatkowo w wyroku z 1997 r. FTK potwierdził konstytucyjność klauzuli mandatu podstawowego. Nie przesądzono także, które prawo będzie podstawą organizowania wyborów w 2025 r. Zależy to od spodziewanego (termin nie jest znany) rozstrzygnięcia Trybunału. W debacie podnosi się również argument polityczny o nieuwzględnieniu tradycyjnych różnic regionalnych przez utrudnienie wejścia do Bundestagu partiom CSU oraz Die Linke (reprezentująca silniej wschód Niemiec). Obu ugrupowaniom nowelizacja posłuży jako argument uderzający w rząd federalny w trakcie kampanii przed wyborami landowymi – CSU w Bawarii w październiku br., a Die Linke w Turyngii (gdzie to ugrupowanie rządzi), w Brandenburgii i Saksonii jesienią 2024 r.

Wykres. Dotychczasowy system wyborczy – lista krajowa i mandaty bezpośrednie