Deficyt surowców naturalnych – implikacje dla niemieckiej polityki

Zmniejszające się zasoby naturalne oraz Peak oil – moment przekroczenia poziomu maksymalnego wydobycia ropy naftowej z łatwo dostępnych złóż – to tematy często poruszane ostatnio w niemieckiej debacie publicznej na wszystkich poziomach: eksperckim, biznesowym oraz co najważniejsze – rządowym. W alarmujących ekspertyzach niemieccy analitycy przewidują gwałtowne kurczenie się zasobów ropy, skokowy wzrost cen, a w dalszej konsekwencji zmiany w systemach gospodarczych i politycznych krajów skazanych na jej import. Zaniepokojenie skutkami przewidywanego deficytu surowcowego, zwłaszcza wśród przedstawicieli niemieckiego przemysłu, rośnie również z powodu działań krajów eksportujących pierwiastki ziem rzadkich. Chiny, będące dostawcą zaspokajającym 97% światowego zapotrzebowania na te kluczowe w produkcji nowoczesnych technologii minerały, ograniczyły latem 2010 roku dostawy o 40% w porównaniu z 2009 rokiem, tłumacząc się ochroną swoich zasobów przed gospodarką rabunkową.

W 2009 roku wartość importu surowców naturalnych do Niemiec wyniosła 84 mld euro, z czego około 62 mld wydano na nośniki energii, a 22 mld na metale. W ubogiej w złoża naturalne RFN, która zarówno ropę, jak i inne niezbędne dla gospodarki surowce kupuje na świecie[1], kurczące się zasoby są problemem politycznym najwyższej rangi. Niemiecki minister gospodarki zainicjował jesienią 2010 roku powstanie Agencji ds. Surowców w celu wspierania przedsiębiorstw w pozyskiwaniu bogactw naturalnych, a rząd opracował i przyjął narodową Strategię surowcową.

W perspektywie dekady niemiecka polityka, w tym również zagraniczna, w coraz większym stopniu będzie determinowana konsekwencjami rosnących problemów z dostępnością surowców. Należy się spodziewać zmian w definiowaniu misji Bundeswehry, a także rosnącego znaczenia dla niemieckiej polityki krajów Afryki oraz dotychczasowych państw- eksporterów, takich jak Rosja czy Chiny. Jednocześnie Niemcy będą dążyć do ścisłej współpracy państw-importerów, co ma pozwolić na skuteczniejsze wywieranie nacisku na państwa eksportujące surowce naturalne. W tym kontekście należy spodziewać się intensyfikacji działań zmierzających do wypracowania unijnej strategii surowcowej, a może nawet „wspólnej polityki surowcowej” lub trwałego włączenia problemu pozyskiwania surowców do wspólnej polityki energetycznej.

 

 

 

Deficyt surowców i jego konsekwencje dla światowej oraz w szczególności niemieckiej gospodarki i polityki są przedmiotem badań i analiz najważniejszych instytucji badawczych i think tanków w RFN. Problemem tym zajmuje się zarówno najważniejsza niemiecka instytucja doradcza rządu i parlamentu w kwestiach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Fundacja Nauka i Polityka (SWP)[2], jak i think tank Ministerstwa Obrony – Centrum Transformacji Bundeswehry[3] (CTB). Na temat kurczących się zasobów surowców naturalnych, zwłaszcza ropy oraz pierwiastków ziem rzadkich (takich jak cer, cyrkon, dysproz, europ, itr, lantan – niezbędnych w procesie tworzenia nowoczesnych technologii, w tym związanych z energetyką odnawialną) wypowiada się również wielu ekspertów z innych niemieckich instytucji badawczych i analitycznych, np. Wirtschaftsforschung und Beratungsunternehmen AG w Berlinie czy Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) w Mannheim.

Z analizy większości ekspertyz i publikacji, jakie ukazały się ostatnio na ten temat w RFN, wynika, że już teraz niezbędne jest przygotowanie instytucji państwa i gospodarki do sytuacji niedoboru surowców naturalnych, przy czym szczególną uwagę zwraca się na krótki czas, jaki pozostał do podjęcia odpowiednich decyzji. Zasadnicze różnice w diagnozie poszczególnych ekspertów dotyczą natomiast definiowania konsekwencji zarówno krótko- jak i długoterminowych dla niemieckiej polityki wewnętrznej i zagranicznej.

Najbardziej alarmująca jest diagnoza analityków Bundeswehry z CTB[4]. Uważają oni, że istnieje duże prawdopodobieństwo, że Peak oil zostanie osiągnięty około roku 2010, co doprowadzi do trwałego i nieodwracalnego spadku podaży ropy naftowej, w wyniku którego początkowo gwałtownie wzrośnie cena surowca, a następnie w dłuższym okresie (w perspektywie 15–30 lat) może dojść nawet do wybuchu globalnych konfliktów. Konflikty te, zdaniem ekspertów, zagrożą bezpośrednio istnieniu obecnych systemów politycznych i gospodarczych, szczególnie w krajach importujących ropę, których pozycja międzynarodowa będzie wciąż słabnąć przy jednoczesnym wzroście roli eksporterów ropy. Eksperci CTB uważają, że choć dywersyfikacja źródeł energii jest pożądana, to możliwa jest jedynie w ograniczonym stopniu z uwagi na geograficzną koncentrację złóż ropy.

Deficyt ropy, która jest kluczowym surowcem dla obecnych gospodarek, doprowadzi do zapaści ekonomicznej i w niektórych przypadkach może skutkować kryzysem funkcjonowania państwa. Dla zobrazowania problemu eksperci przytaczają przypadek Korei Północnej, która po rozpadzie ZSRR została pozbawiona taniej ropy. W konsekwencji maszyny rolnicze stały się bezużyteczne, nastąpił powrót do tradycyjnych metod uprawy, jednak nie powiódł się on nawet mimo zaangażowania ogromnej siły roboczej z powodu nasycenia ziemi rolnej nawozami sztucznymi. Spadek zbiorów o 60% doprowadził do głodu.

Dla krajów rozwiniętych, takich jak RFN, przejście do ery postsurowcowej nie będzie tak dramatyczne jak dla krajów rozwijających się. W tym kontekście analitycy CTB przywołują przykład nowych członków UE z Europy Środkowej i Wschodniej: o ile kraje wysokorozwinięte zostaną dotknięte przez wysokie ceny surowców, ale ze względu na zamożność i zaufanie społeczne do instytucji państwa poradzą sobie z problemem deficytu lub nawet braku określonych surowców, o tyle młode i biedniejsze demokracje mogą nie sprostać takiej sytuacji.

Na drugim biegunie eksperckim można znaleźć wypowiedzi przedstawicieli zrzeszeń gospodarczych związanych z wydobyciem, importem ropy naftowej, którzy uważają, że obawy są przesadzone, zapasy ropy wystarczą na wiele lat i jeśli skończy się jedno źródło wydobycia, natychmiast pojawi się kolejne.

Pośrodku znajdują się opinie analityków z SWP oraz z rządowego Urzędu ds. Surowców i Geologii (Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe, BGR). W uproszczeniu ich diagnozę można streścić w stwierdzeniu, że Peak oil dopiero nadchodzi i pojawi się około 2020 roku, a antidotum i najważniejszym zadaniem jest obecnie praca nad stworzeniem alternatywy dla ropy jako nośnika energii, a także lepsze zarządzanie posiadanymi zasobami energii, ograniczenie energochłonności, czyli de facto realizacja podstawowych założeń niemieckiej polityki klimatycznej forsowanej na arenie międzynarodowej.

 

 

 

Wraz ze wzrostem gospodarczym (w 2010 roku wzrost PKB o 3,6%) wciąż rośnie w RFN popyt na surowce. Niemiecki przemysł uzależniony jest z jednej strony od importu prawie wszystkich surowców, z drugiej zaś od eksportu wysokoprzetworzonych produktów jako głównego źródła dochodu. Przedstawiciele przedsiębiorstw przemysłowych żywo reagują na alarmistyczne doniesienia ekspertów, apelując do niemieckiego rządu o skoordynowaną politykę surowcową.

Przemysłowcy zaczynają odczuwać pierwsze konsekwencje surowcowego deficytu, np. w postaci ograniczenia dostępu do niektórych surowców (w tym metali ziem rzadkich[5]) czy też podwyżek cen na inne surowce. Zrzeszenie niemieckich przemysłowców (Federalny Związek Przemysłu, BDI) na organizowanym w Berlinie w październiku 2010 roku III Kongresie Surowcowym lobbowało za aktywniejszym udziałem polityków w rozwiązywaniu problemów gospodarki surowcowej RFN. Uczestnicy kongresu konstatowali, że bezpieczny dostęp do surowców jest kluczowym czynnikiem sukcesu niemieckiego przemysłu i postulowali opracowanie spójnej strategii surowcowej Niemiec i UE. Szczególnie interesujące w tym kontekście było wystąpienie ministra gospodarki Rainera Brüderle (FDP), który obiecał przemysłowcom wsparcie, m.in. poprzez udzielanie poręczeń w obrocie handlowym, większe zaangażowanie Izb Handlu Zagranicznego oraz agencji federalnej Germany Trade and Invest[6] w monitorowaniu i analizowaniu trendów rynkowych w obrocie surowcami.

BDI, oprócz cyklicznego organizowania kongresów surowcowych apeluje do państw z G20 o „strategiczne podejście do tematu surowców”. Prezydent Francji Nicolas Sarkozy zapowiedział, że tematy funkcjonowania rynków surowców, możliwości wprowadzenia ich regulacji oraz wzrost cen bogactw naturalnych i żywności będą tematami francuskiej prezydencji w G20 w roku 2011.

Również Komisja Niemieckiej Gospodarki ds. Wschodu (Ost-Ausschuss) oraz niemieccy producenci stali podejmują regularnie problem deficytu surowców. W październiku 2010 roku Ost-Ausschuss opublikował materiał[7] na temat chińskiej ekspansji gospodarczej w Europie Wschodniej, który wzbudził zainteresowanie i zaniepokojenie w niemieckich mediach, wśród polityków oraz ekspertów.

Pod koniec 2010 roku także ówczesny szef ThyssenKrupp (międzynarodowego koncernu z branży stalowej), Ekkehard Schulz stwierdził, że „w kolejnych latach największym wyzwaniem będzie zapewnienie dostaw surowców i apelował o stworzenie spółki akcyjnej Deutsche Rohstoff AG, która byłaby ponadfirmowym przedsiębiorstwem biorącym udział w wydobyciu i zapewniającym niemieckiemu przemysłowi dostęp do rud żelaza oraz węgla. Spółka ta powinna być również otwarta dla firm zajmujących się obróbką aluminium, ołowiu, miedzi czy cynku. Schulz uważał, że polem działania takiej wspólnej spółki powinna być przede wszystkim Afryka, która jest zdominowana przez działalność chińskich firm i że mogłaby ona stać się perspektywicznie spółką giełdową.

 

 

 

Niemiecki rząd poważnie traktuje zarówno doniesienia ekspertów, jak i obawy niemieckiego przemysłu. Świadczą o tym nie tylko regularne szczyty energetyczne organizowane już od dłuższego czasu w Urzędzie Kanclerskim, ale też prowadzenie stałego monitoringu sytuacji na rynkach światowych przez Urząd ds. Surowców i Geologii (BGR) oraz raporty na temat dostępności surowców przedstawiane cyklicznie przez ekspertów urzędu w Ministerstwie Gospodarki. W ślad za tym idą inne konkretne działania niemieckiego rządu, ale warto także zwrócić uwagę na pojawienie się tego tematu w przemówieniach najważniejszych polityków niemieckich.

Kanclerz Angela Merkel[8] apeluje, by Niemcy i inne państwa uprzemysłowione zintensyfikowały działania w celu zabezpieczenia stałego dostępu surowców dla własnych gospodarek. Szefowa niemieckiego rządu mówi w tym kontekście o wypracowywaniu sytuacji win-win i powiązaniu modernizacji państw-eksporterów z korzystaniem z ich surowców naturalnych. W tym duchu przemawiał na wspomnianym kongresie surowcowym BDI minister gospodarki Rainer Brüderle. Jednocześnie, jak na polityka wywodzącego się z partii liberalnej przystało, Brüderle przypomniał wówczas przedstawicielom biznesu, że nadal odpowiedzialność za zabezpieczanie dostępu do surowców spoczywa na barkach firm i rząd nie będzie angażować się w negocjacje warunków kontraktów handlowych. Nie będzie też miał udziałów w spółkach powołanych przez przemysł w celu pozyskiwania surowców. Taką wykładnię tego problemu zaprezentowała również kanclerz Merkel, która reagując na kryzys spowodowany wstrzymaniem przez Chiny eksportu pierwiastków ziem rzadkich w październiku 2010 roku stwierdziła, że zdobywanie surowców to sprawa biznesu i przedsiębiorstw, a nie państwa. Ostudziła tym samym nadzieje przedstawicieli gospodarki na ostrzejszą polityczną reakcję RFN wobec Chin. To zastrzeżenie obu polityków podkreślające rozdział polityki od gospodarki w walce o zapewnienie dostępu do surowców osłabia choćby deklaracja ministra Brüderle, która padła na kongresie surowcowym, że rząd będzie wspierał niemiecki przemysł poprzez zawiązywanie „partnerstw surowcowych” z krajami rozwijającymi się[9]. Podobne stwierdzenie można znaleźć w narodowej Strategii surowcowej RFN.

Teza o tym, że celem niemieckiej polityki zagranicznej jest „wspieranie niemieckich interesów gospodarczych na rynkach światowych” pojawiła się expressis verbis w wystąpieniu szefa niemieckiej dyplomacji Guido Westerwellego w październiku 2010 roku w niemieckim Towarzystwie Polityki Zagranicznej (DGAP). Co ciekawsze, w przemówieniu tym pojawia się również pojęcie Außen-Rohstoffpolitik, czyli zagranicznej polityki surowcowej w kontekście „wspierania przez Niemcy międzynarodowych przedsięwzięć z obszaru odnawialnych źródeł energii, takich jak DESERTEC” .

Najbardziej interesująca jest jednak zmiana retoryki w wystąpieniach niemieckich polityków dotyczących zadań polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz zadań Bundeswehry. Jeszcze w maju 2010 roku prezydent Niemiec Horst Köhler poczuł się zmuszony do ustąpienia z urzędu po bezprecedensowym ataku na niego wywołanym wywiadem dla radia Deutschlandfunk, w którym powiązał on udział Bundeswehry w zagranicznych misjach wojskowych z obroną niemieckich interesów gospodarczych. Prosta i prawdziwa konstatacja niemieckiego prezydenta, że Bundeswehra broni za granicą również interesów gospodarczych Niemiec, wywołała zarzuty przede wszystkim SPD, Partii Zielonych i Partii Lewicy sugerujące, iż pochwala on użycie Bundeswehry do celów sprzecznych z niemiecką konstytucją. Co gorsza, nie zyskał on wtedy otwarcie poparcia działaczy politycznych z własnego obozu. Interesy niemieckie zawsze były chronione również militarnie, na co zwraca uwagę wybitny ekspert Jan Techau[10], tyle że – jak pisze – „jeszcze kilka lat wcześniej nie robili tego sami Niemcy, pozwalając wykonywać tę pracę innym, przede wszystkim Amerykanom, Brytyjczykom czy Francuzom, którzy np. udrażniali handlowe trasy morskie czy dbali o to, by ceny ropy nie były określane przez dyktatorów, ale przez rynek”.

Jesienią 2010 roku byliśmy świadkami gwałtownej zmiany w niemieckiej retoryce. W listopadzie minister obrony RFN Karl Theodor zu Guttenberg stwierdził, że Niemcy „powinny być gotowe na użycie wojska przeciw piratom i w obronie swoich interesów gospodarczych”. Interwencja militarna jest jego zdaniem czasem konieczna, by zabezpieczać drożność szlaków handlowych i zapobiegać regionalnym konfliktom. Minister zapowiedział również, że będzie zabiegał o to, aby Niemcy zrozumieli zależność między niemiecką polityką bezpieczeństwa a pozycją RFN w światowym handlu, miejscami pracy w Niemczech i dochodami niemieckich obywateli. Ostrzegł przed konfliktami między krajami rozwiniętymi a wschodzącymi potęgami gospodarczymi na tle konkurencji o surowce.

Obecnie również eksperci SPD, np. rzecznik socjaldemokratów ds. polityki obronnej Rainer Arnold, podkreślają, że zabezpieczenie dróg handlowych jest zadaniem Bundeswehry i przypominają, że zostało to sformułowane już w Białej księdze z 2006 roku – dokumencie Ministerstwa Obrony definiującym środowisko bezpieczeństwa RFN i wynikające z tego konsekwencje dla niemieckiej armii.

Tej retorycznej wolcie towarzyszą konkretne działania niemieckiego rządu, z których najbardziej interesujące wydają się ogłoszenie planu powołania rządowej Agencji ds. Surowców RFN oraz opracowanie Strategii surowcowej.

7 września 2010 roku minister Rainer Brüderle ogłosił na dorocznym spotkaniu niemieckich ambasadorów plan utworzenia państwowej Agencji ds. Surowców (Rohstoffagentur/RA). Zadaniem instytucji ma być monitorowanie i analizowanie stanu zasobów naturalnych na świecie w celu wspierania niemieckich przedsiębiorstw w pozyskiwaniu surowców. Oprócz tego Agencja ma wzmacniać współpracę RFN z krajami dostarczającymi surowce, a także realizować programy państwowe służące zapewnieniu bezpiecznych dostaw dla niemieckiego przemysłu. RA zastąpi istniejący w strukturach Ministerstwa Gospodarki Urząd ds. Surowców i Geologii. Agencja ma się zajmować surowcami strategicznymi, tj. gazem i ropą naftową, ale także np. miedzią, tytanem, kobaltem czy litem[11].

Kolejnym działaniem mającym na celu zapewnienie bezpiecznego i stałego dostępu do surowców dla niemieckiej gospodarki jest opracowanie Strategii surowcowej. Dokument zaproponowany przez ministra gospodarki został zatwierdzony przez rząd w październiku 2010 roku. Dotyczy on zaopatrywania się RFN przede wszystkim w surowce mineralne, takie jak metale ziem rzadkich, w związku z tym rozpatruje ryzyko związane z działalnością takich państw jak Chiny (ograniczających eksport pierwiastków ziem rzadkich). Strategia określa metody działania niemieckiego rządu, tzn. gwarancje rządowe dla inwestycji lub finansowania działań mających na celu zdobycie surowców, wsparcie dyplomacji i polityki niemieckiej dla międzynarodowych projektów surowcowych, budowanie partnerstw z krajami o dużych zasobach naturalnych. Strategia anonsuje ścisłą współpracę w tej kwestii trzech resortów: gospodarki, polityki zagranicznej i polityki rozwojowej w celu osiągnięcia synergii. Koncepcja zakłada, że Niemcy uczynią znoszenie barier w międzynarodowym handlu centralnym tematem omawianym bilateralnie, w ramach w UE, G8 oraz G20. RFN deklaruje, że chce realizować strategię w ścisłej współpracy i w powiązaniu ze strategią surowcową UE[12].

 

 

 

Z analizy raportów wspomnianych powyżej instytucji badawczych, zwłaszcza CTB, wynika, że podstawowym zadaniem w polityce wewnętrznej RFN w kontekście deficytu surowców jest zwiększenie świadomości społecznej co do powagi sytuacji. Świadomość zagrożeń ma pozwolić politykom uzyskać przyzwolenie społeczeństwa na głębokie zmiany (w tym legislacyjne) przy zachowaniu zaufania społecznego do instytucji państwa. Podkreśla się, że procesy te powinny zachodzić jak najszybciej.

Szereg zadań stojących przed państwem przygotowującym się do nowej sytuacji deficytu surowcowego RFN już realizuje lub problemy te są co najmniej zdefiniowane i ujęte w rządowych strategiach:

- doprowadzenie do zmniejszenia zużycia energii i poprawa efektywności energetycznej oraz przygotowanie gospodarki do zastąpienia ropy innymi nośnikami energii (przejściowo energia jądrowa, ale rekomendowane jest także wykorzystanie: węgla, gazu, biomasy); rozwój zielonych technologii, a w dłuższej perspektywie (ok. 20 lat) wykorzystanie elektryczności jako napędu w motoryzacji [13] – warto zauważyć, że postulaty te są ściśle powiązane z polityką klimatyczną realizowaną przez Niemcy również na forum międzynarodowym, np. z żądaniami zmniejszenia zużycia ropy i węgla;

- rozbudowa transgranicznej infrastruktury, w tym przede wszystkim interkonektorów, by umożliwić wykorzystanie energii z OZE (Niemcy popierają taką rozbudowę na forum UE, co umożliwi im eksport ewentualnej nadwyżki energii do innych krajów, w tym Polski);

- zwiększenie nakładów na badania z zakresu uzyskiwania i wykorzystania nośników energii, jak i znalezienia, wydobycia oraz recyklingu pierwiastków ziem rzadkich (w ten sposób odzyskiwany jest już ren, a badania o tematyce „Recykling i zastępowanie pierwiastków ziem rzadkich” niemieckie Ministerstwo Nauki i Badań dotuje sumą 1,5 mln euro; ponadto w 2011 roku we Freibergu (Saksonia) planowane jest powstanie instytutu badań nad surowcami[14]);

- dywersyfikacja specjalizacji eksportowej – Niemcy pozostają w czołówce światowych eksporterów maszyn, w tym samochodów, ponadto stają się liderem w produkcji i eksporcie zielonych technologii i muszą być przygotowane na silną konkurencję na tym rynku nie tylko ze strony Stanów Zjednoczonych, ale również wschodzących potęg – Chin czy Indii.

 

Polityka surowcowa RFN może stać się w najbliższych latach motorem zmian w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa Niemiec:

1. Najważniejszą konsekwencją zmniejszającej się dostępności surowców, w tym zwłaszcza ropy naftowej, będzie uwzględnienie rosnącego znaczenia państw eksportujących surowce naturalne[15]. Z jednej strony Niemcy będą kontynuować stosowaną już zasadę „kooperacji zamiast konfrontacji” wobec państw takich jak Rosja, Chiny czy państwa Bliskiego Wschodu. Forsowane będą również bilateralne partnerskie stosunki z dostawcami (także z Afryki i Azji Centralnej[16]). Z drugiej strony Niemcy będą zabiegać o ścisłą współpracę krajów wysokorozwiniętych, przede wszystkim w ramach UE, w celu konsolidacji sił i skuteczniejszej reprezentacji wobec państw-eksporterów.

2. Priorytetem dla RFN pozostanie utrzymanie ścisłej współpracy z Rosją i przywiązanie jej do Europy nawet za cenę odpowiedniego dostosowania elementów europejskiej architektury bezpieczeństwa[17]. Eksperci niemieccy zalecają również kontynuowanie tworzenia licznych współzależności między dostawcami surowców a importerami (np. w ramach niemiecko-rosyjskiego, a teraz już unijno-rosyjskiego programu Partnerstwa dla Modernizacji) oraz wzmacnianie powiązań zwłaszcza na płaszczyźnie korporacji (tak jak w przypadku Nord Streamu). Nowym obszarem podobnych działań i coraz intensywniej wykorzystywanym będzie Afryka, a pośrednio również Arktyka[18].

3. Wzmocnieniu ulegnie pozycja Bundeswehry jako ważnej składowej w kształtowaniu polityki zagranicznej i bezpieczeństwa RFN. Coraz bardziej będzie się upowszechniać opinia o potrzebie zabezpieczania przez niemiecką armię, w ramach operacji międzynarodowych, szlaków handlowych oraz utrzymywania pokoju w regionach zagrożonych konfliktami (a bogatych w surowce naturalne). Takie działania zreformowanej Bundeswehry jako armii ekspedycyjnej będą postrzegane jako mające ogromny wpływ na sytuację ekonomiczną i dobrobyt RFN.