Przeciąganie liny o unijną politykę wobec sąsiadów

Rewolucje w Afryce Północnej, zbliżający się koniec zainicjowanego przez Komisję Europejską przeglądu Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (EPS), a także rozpoczynające się negocjacje w sprawie nowej perspektywy budżetowej Unii Europejskiej zintensyfikowały debatę pomiędzy państwami członkowskimi i instytucjami unijnymi na temat przyszłej polityki Unii wobec państw sąsiedztwa. Przedmiotem dyskusji jest nie tylko kształt EPS, ale także pozostałych instrumentów polityki zagranicznej UE, które Bruksela stosuje wobec państw sąsiedztwa, jak na przykład unijne instrumenty tematyczne czy wsparcie kredytowe.

Pomiędzy państwami członkowskimi zarysowały się istotne różnice zdań. O ile państwa
z południa UE opowiadają się za wzmocnieniem polityki UE wobec Afryki Północnej, nawet kosztem zaangażowania w Europie Wschodniej i Kaukazie Południowym, to państwa Europy Środkowej, w tym Niemcy, popierają bardziej zrównoważone rozłożenie akcentów pomiędzy oboma kierunkami.

Przyszły kształt EPS, jak i innych instrumentów polityki zagranicznej UE będzie miał ważne znaczenie dla unijnej polityki wobec wschodniego sąsiedztwa. Realizacja części postulatów, a szczególnie zgłaszanego przez kraje południa Unii postulatu przeniesienia części środków ze wschodniego sąsiedztwa na południowe, obniżyłaby szanse na realizację celów Partnerstwa Wschodniego, jak na przykład stowarzyszenie państw partnerskich z UE
i utworzenie pogłębionych stref wolnego handlu.

 

Obalenie reżimów w Egipcie i w Tunezji oraz trwające powstanie przeciwko reżimowi Muammara Kadafiego w Libii zakwestionowały założenia dotychczasowej polityki UE wobec jej południowego sąsiedztwa. Dotychczas Unia przedkładając dążenia do stabilizacji regionu nad jego demokratyzację współpracowała z reżimami autorytarnymi w Afryce Północnej. Jak pokazały ostatnie wydarzenia, polityka UE nie przyczyniła się ani do stabilizacji, ani do demokratyzacji tych państw. Doprowadziła natomiast do rozpowszechnienia negatywnego obrazu UE wśród społeczeństw państw północnoafrykańskich, postrzegających ją jako sojusznika obalonych reżimów, w której dominujący głos mają dawne mocarstwa kolonialne.

Równocześnie z wydarzeniami w Afryce trwa przegląd Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, głównego instrumentu polityki UE wobec wszystkich państw sąsiedzkich UE w basenie Morza Śródziemnego, w Europie Wschodniej i na Kaukazie Południowym (oprócz Rosji). Przegląd rozpoczął się latem 2010, kiedy komisarz ds. rozszerzenia i sąsiedztwa Štefan Füle i wysoka przedstawiciel UE ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Catherine Ashton poprosili państwa członkowskie oraz kraje sąsiadujące z UE o przedstawienie swoich wizji bardziej efektywnej polityki sąsiedztwa. Kulminacją przeglądu EPS ma być ogłoszenie 20 kwietnia br. komunikatu Komisji Europejskiej, w którym zawarta będzie nowa koncepcja polityki wobec sąsiedztwa UE, a następnie przyjęcie komunikatu przez Radę. Prace nad nową koncepcją rozpoczęła Komisja Europejska. Jednak utworzona 1 grudnia 2010 roku Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) przejęła nadzór nad realizacją EPS. W związku z tym prawdopodobnie to właśnie ESDZ będzie miała większy wpływ na ostateczną treść komunikatu niż Komisja.

Europejska Polityka Sąsiedztwa nie jest jednak jedynym instrumentem, którego zastosowanie kraje członkowskie chciałyby zmienić. Część państw postuluje również przegląd nie należących do EPS Instrumentu Stabilizacji, Europejskiego Instrumentu Demokracji i Praw Człowieka, Instrumentu Rozwoju i Współpracy czy też mandatu działań Europejskiego Banku Inwestycyjnego w sąsiedztwie UE.

Wydarzenia w Afryce i reforma unijnej polityki zagranicznej przypadają także na początek rozmów o kolejnej perspektywie finansowej na lata 2014–2020. Państwa członkowskie i unijne instytucje dążą więc, by ich postulaty dotyczące kształtu polityki zagranicznej UE zostały odzwierciedlone w kolejnym budżecie unijnym.

Jednocześnie trwa dyskusja dotycząca doraźnej reakcji Unii na destabilizację w Afryce Północnej. Padają postulaty m.in. udzielenia pomocy w przeprowadzeniu wyborów demokratycznych w Egipcie i Tunezji czy wysłania operacji cywilnych lub nawet wojskowych do Libii. Powoduje to skupienie uwagi UE na południowym sąsiedztwie kosztem regionu Partnerstwa Wschodniego.

 

 

 

Wydarzenia w Afryce Północnej skłoniły część południowych państw UE do przeprowadzenia ofensywy dyplomatycznej na rzecz wzmocnienia południowego wymiaru polityki zagranicznej UE. Państwom tym szczególnie zależy na zaangażowaniu UE w stabilizację Afryki Północnej, ponieważ są najbardziej narażone na zagrożenia płynące z tego obszaru, w tym na napływ uchodźców i nielegalnej imigracji z Afryki. Ponadto, wieloletnie wsparcie, którego państwa te (głównie Francja i Włochy) udzielały reżimom w Tunezji, Libii i Egipcie doprowadziło do ich dyskredytacji wśród społeczeństw Afryki Północnej. Pozbawione wpływów i wiarygodności w regionie, państwa południa UE starają się w większym stopniu wykorzystywać instrumenty unijnej polityki zagranicznej.

Stanowisko południowych państw UE zostało wyrażone w liście i dokumencie non-paper wysłanym 16 lutego do wysokiego przedstawiciela UE ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Catherine Ashton przez ministrów spraw zagranicznych Francji, Hiszpanii, Grecji, Cypru, Słowenii i Malty[1]. Wzywają oni do wzmocnienia południowego wymiaru polityki zagranicznej UE w celu zapewnienia państwom Afryki Północnej odpowiedniego wsparcia w ich transformacji. Przedstawili przy tym propozycje zmian całego szeregu instrumentów unijnej polityki zagranicznej: Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, tzw. programów tematycznych (m.in. Instrumentu na rzecz Stabilności, Europejskiego Instrumentu Demokracji i Praw Człowieka oraz Instrumentu na rzecz Współpracy i Rozwoju), części budżetu UE przeznaczonej na stosunki zewnętrzne Unii, Europejskiego Banku Inwestycyjnego, a także Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju. Autorzy listu zaproponowali także rozciągnięcie unijnej polityki makroregionalnej na państwa Afryki Północnej na wzór Strategii dla Morza Bałtyckiego lub Naddunajskiej, co mogłoby oznaczać udostępnienie im części unijnych funduszy strukturalnych. Kolejnym instrumentem, który chcieliby wzmocnić, jest Unia dla Morza Śródziemnego. Choć polityka UE wobec wschodniego sąsiedztwa nie jest tematem listu, jego autorzy sugerują, że dotychczas UE zanadto skupiała się na wschodnim kierunku, zaniedbując kierunek południowy i teraz ta „nierównowaga” powinna zostać zniesiona, m.in. poprzez przeniesienie środków finansowych z sąsiedztwa wschodniego na południowe.

Wydaje się, że autorzy listu będą mogli liczyć na poparcie Włoch. Choć Rzym nie przyłączył się do inicjatywy, minister spraw zagranicznych Włoch Franco Frattini sugeruje zaoferowanie Afryce Północnej pomocy „porównywalnej z planem Marshalla”^[2]. Możliwe, że do tego grona dołączy Portugalia.

 

 

 

Na propozycje południowych państw UE nie zgadzają się członkowie Unii z Europy Środkowej. Niemcy sprzeciwiają się zwiększeniu budżetu EPS oraz opowiadają się za zrównoważeniem południowego i wschodniego wymiaru UE i niefaworyzowaniem żadnego z nich. Stanowisko Berlina w tej sprawie przedstawił minister spraw zagranicznych RFN Guido Westerwelle w liście do Catherine Ashton przesłanym przed posiedzeniem Rady ds. Zagranicznych 21 lutego^[3]. Niemcy postulują uzależnienie przyznawania pomocy finansowej od postępów w zakresie demokratyzacji, przestrzegania praw człowieka i wprowadzania standardów państwa prawa. Kraje sąsiedzkie najbardziej zaangażowane we wdrażanie reform i integrację z UE powinny dostawać więcej środków. Według doniesień prasowych, Niemcy proponują także odejście od dotychczasowego modelu, który zakładał przyznawanie określonej kwoty pomocy dla danego kraju według siedmioletniej perspektywy finansowej. RFN postuluje, żeby jedynie połowa środków była przeznaczana na pomoc dla danego kraju według obecnych reguł, zaś pozostałe środki w zależności od wdrażania konkretnych reform. Krajom objętym EPS, które nie dokonują postępów, UE powinna przyznawać mniej środków w ramach bezpośredniej pomocy budżetowej, zaś więcej przeznaczać na szkolenia pracowników administracji, wymiaru sprawiedliwości i parlamentu. Niemcy opowiadają się również za przyjęciem większej liczby studentów z południowych krajów sąsiedzkich UE na studia na europejskich uczelniach, zwiększeniem współpracy między wyższymi uczelniami oraz stworzeniem większych możliwości dla legalnej imigracji z tych krajów. Ponadto opowiadają się za otwarciem rynku dla produktów rolnych z krajów sąsiedzkich.

Wydaje się, że w części postulatów, zwłaszcza tych odnoszących się do zachowania równowagi pomiędzy wymiarem południowym i wschodnim w polityce unijnej, Niemcy będą mogły liczyć na poparcie części państw Europy Środkowej, które sprzeciwiają się relatywnemu obniżeniu rangi wschodniego sąsiedztwa na liście priorytetów UE.

 

 

 

Stanowisko zajęła też Komisja Europejska, która ostatecznie będzie odpowiadać za przygotowanie nowej koncepcji EPS (choć prawdopodobnie na ostateczny jej kształt duży wpływ będzie miała Europejska Służba Działań Zewnętrznych). W wewnętrznym dokumencie, do którego dotarła agencja informacyjna Europolitics dziesięcioro komisarzy UE naszkicowało przyszły kształt stosunków Unii z krajami sąsiedztwa^[4]. Według nich wzajemne relacje powinny stopniowo zbliżać się do modelu Europejskiej Przestrzeni Gospodarczej utworzonej przez państwa UE oraz Norwegię, Islandię i Liechtenstein. Oznacza to, że UE i państwa sąsiedzkie powinny dążyć do utworzenia pogłębionej strefy wolnego handlu, która oprócz zniesienia ceł i kwot we wzajemnym obrocie handlowym zakłada dostosowanie przez kraje sąsiedzkie swoich wewnętrznych regulacji do norm wspólnego rynku UE. Jednak w odróżnieniu od Europejskiej Przestrzeni Gospodarczej nowa strefa wolnego handlu nie przewiduje otwarcia unijnego rynku pracy. Ułatwienia w przepływie osób sprowadziłyby się do uproszczenia procedur wizowych i obniżki cen wiz. Komisarze opowiadają się też za włączaniem krajów sąsiedzkich do programów unijnych, m.in. do ogólnoeuropejskiego rynku energii. Propozycje te nie wykraczają poza ofertę, którą Unia złożyła już wschodnim sąsiadom w ramach inicjatywy Partnerstwa Wschodniego.

Ponadto przedstawiciele Komisji chcą, aby UE ściślej przestrzegała zasad warunkowości i zróżnicowania w przyznawaniu pomocy finansowej swoim partnerom. Jednocześnie odrzucają oni zarzut południowych państw UE o brak równowagi pomiędzy środkami przeznaczanymi na południowych i wschodnich sąsiadów, argumentując, że wysokość pomocy dla obu regionów jest niemal jednakowa. Według wyliczeń KE, w 2009 roku Unia przeznaczyła na wsparcie dla całego południowego sąsiedztwa 3,36 euro per capita, zaś dla wschodniego 3,64 euro per capita. Przypomniała też, że planując wsparcie finansowe w ramach EPS na lata 2007–2013 państwa członkowskie zawarły „umowę dżentelmeńską”, według której 1/3 ogólnych środków miała zostać przeznaczona na wschodnie sąsiedztwo, a 2/3 na bardziej zaludnione kraje sąsiedztwa południowego^[5].

Z kolei komisarz ds. budżetu Janusz Lewandowski stwierdził, że w nowej perspektywie finansowej na lata 2014–2020 środki przeznaczone na Europejski Instrument Partnerstwa i Sąsiedztwa zostaną zwiększone[6]. Jednocześnie komisarz przyznał, że KE poddawana jest naciskom ze strony południowych członków UE, by zwiększyć środki na politykę wobec Afryki Północnej kosztem kierunku wschodniego.

8 marca Komisja opublikowała komunikat zapowiadający powołanie Partnerstwa dla demokracji i wspólnego dobrobytu z Afryką Północną[7]. Komisja wyszła z założenia, że wobec fiaska dotychczasowej polityki, która w praktyce umacniała status quo w państwach regionu, teraz powinna się skupić na wspieraniu społeczeństwa obywatelskiego i reform społecznych. Komunikat zawiera kilka nowych propozycji, m.in. stworzenie Instrumentu na rzecz społeczeństwa obywatelskiego w sąsiedztwie, powołanie Forum dialogu społecznego (prawdopodobnie na wzór Forum Społeczeństwa Obywatelskiego PW) czy też rozwój Internetu i innych technologii komunikacyjnych. Niemniej większość propozycji Komisji nie wybiega poza dotychczasowe plany wzmocnienia obecności UE w regionie, które KE przygotowywała w ciągu ostatnich lat (a nawet uzgadniała z państwami Afryki Północnej, w tym z niedawno obalonymi reżimami). W praktyce „nowe” podejście UE do Afryki Północnej przypomina ofertę skierowaną przez UE w ramach Partnerstwa Wschodniego wobec Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego. Główne propozycje KE przedstawione w komunikacie to:

 

1. zawarcie nowych umów stowarzyszeniowych (na wzór umowy o „statusie zaawansowanym” obecnie negocjowanej z Marokiem) i bardziej kompleksowych niż obecne umów o wolnym handlu,

2. ułatwienia w podróżowaniu do UE (tzw. partnerstwa na rzecz mobilności, ułatwienia wizowe), promocja unijnych regulacji w państwach południowego sąsiedztwa,

3. powołanie regionalnej wspólnoty energetycznej (prawdopodobnie na wzór Wspólnoty Energetycznej, do której weszły niektóre kraje bałkańskie i wschodnioeuropejskie),

4. zwiększenie udziału młodzieży z regionu w unijnych programach edukacyjnych,

5. wsparcie dla rozwoju obszarów wiejskich, rozwoju transportu, turystyki i inne.

 

Część propozycji została zarysowana ogólnie i Komisja zapowiada, że bardziej szczegółowe plany będą zawarte w kwietniowym komunikacie o EPS. Komisja wspomina, że oprócz rewizji priorytetów pomocy finansowej, dla przeprowadzenia reform potrzebne będzie też zwiększenie puli środków przeznaczonych na pomoc dla krajów północnoafrykańskich. Zwraca się przy tym z prośbą do państw członkowskich o zwiększenie zasobów Europejskiego Banku Inwestycyjnego na udzielanie kredytów w regionie. KE nie wspomina jednak o ewentualnych zmianach w Europejskim Instrumencie Sąsiedztwa i Partnerstwa. Tłumaczy, że na obecnym etapie nie da się jeszcze określić przyszłych potrzeb. Sugeruje jednak, że dodatkowe środki dla regionu mogłyby pochodzić z funduszy tzw. Instrumentu Elastyczności oraz z rezerwy na pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych.

Jeśli KE zacznie wcielać w życie pomysły zgłoszone w komunikacie o nowym Partnerstwie, uwaga unijnej egzekutywy, oraz znaczny wysiłek biurokratyczny zostanie zwrócony na Południe. Na obecnym etapie nie jest jednak pewne, czy propozycje te będą się wiązać z przeniesieniem środków finansowych z pomocy dla Europy Wschodniej na wsparcie dla Afryki Północnej.          

 

 

 

21 lutego odbyło się posiedzenie Rady ds. Zagranicznych, podczas którego nie uzgodniono żadnych szczegółowych rozwiązań dotyczących polityki sąsiedztwa, prawdopodobnie z powodu rozbieżności stanowisk między krajami członkowskimi[8]. Ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich zapowiedzieli jedynie ogólnikowo utworzenie między Unią i państwami południowego sąsiedztwa „nowego typu partnerstwa”. Zapewne miałoby się ono opierać na porozumieniach podobnych do umów stowarzyszeniowych, które UE negocjuje obecnie z państwami partnerskimi na Wschodzie. Rada obiecała też wsparcie dla społeczeństwa obywatelskiego i młodzieży, wzmocnioną współpracę gospodarczą oraz „konkretne polityczne inicjatywy i pakiety pomocowe”. Nie wyjaśniła jednak, na czym ta pomoc będzie polegać, jaki będzie jej zakres i przy użyciu jakich środków będzie udzielana. Wspomniała tylko, że wsparcie dla południowego sąsiedztwa będzie „oparte na istniejących, adekwatnych instrumentach”, co oznacza, że na obecnym etapie wyklucza utworzenie zupełnie nowych instrumentów pomocowych.

Brak konkretnych rozwiązań potwierdza głębokie podziały między państwami członkowskimi w sprawie polityki UE wobec południowego sąsiedztwa. Do tej pory państwom Południa UE nie udało się przeforsować postulatów zawartych w liście do Catherine Ashton. Wiadomo, że sprzeciwiają się temu Polska^[9] i sprawujące prezydencję w Radzie UE Węgry, które nie zgadzają się na wzmocnienie południowego wymiaru polityki UE kosztem zaangażowania na Wschodzie. Niemniej, komunikat Komisji o „Partnerstwie dla demokracji” z 8 marca stanie się prawdopodobnie jednym z ważniejszych punktów dyskusji o przyszłej polityce wobec sąsiedztwa i przesunie kwestie Partnerstwa Wschodniego na dalszy plan.

Decyzje o bardziej szczegółowych rozwiązaniach zostaną prawdopodobnie odłożone do marcowych posiedzeń Rady lub do ogłoszenia, a następnie zatwierdzenia przez Radę komunikatu KE w sprawie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa w kwietniu. Do tego czasu państwa członkowskie będą się starały wywierać presję na Komisję i na ESDZ, która przejęła kontrolę nad EPS i która prawdopodobnie będzie odgrywać ważną rolę w przygotowaniu komunikatu Komisji Europejskiej.

 

 

 

1. Skuteczne działanie w Afryce Północnej leży w interesie całej Unii. Jej sukces we wsparciu transformacji demokratycznej i stabilizacji sytuacji w państwach północnoafrykańskich sam w sobie byłby pożądany, ale także wzmocniłby wiarygodność Unii w państwach wschodniego sąsiedztwa.

Jednak przesunięcie środków i zaangażowania politycznego z kierunku wschodniego na południowy zagroziłoby skuteczności polityki UE na Wschodzie i miałoby negatywne konsekwencje dla interesów UE w tym regionie. Utrudniłoby m.in. zawarcie umów stowarzyszeniowych oraz umów o wolnym handlu, których implementacja będzie kosztowna. Jedną z konsekwencji ograniczenia zaangażowania UE na tym obszarze byłby też wzrost aktywności innych aktorów, przede wszystkim Rosji.

 

2. Propozycje zgłoszone przez południowe kraje Unii wykraczają daleko poza ramy debaty o przyszłości EPS i dotyczą także przeniesienia środków przeznaczonych na inne instrumenty polityki zagranicznej UE ze wschodu na południe. Z punktu widzenia unijnej polityki wschodniej ważne więc będzie, by nie dopuścić do przeniesienia środków przeznaczonych dla wschodniego sąsiedztwa w ramach takich programów unijnych, jak Instrument Stabilizacji, Europejski Instrument Demokracji i Praw Człowieka czy Instrument Rozwoju i Współpracy. Programy te odgrywają ważną, pozytywną rolę w polityce UE wobec tych państw.

 

3. Błędem byłoby uznawanie stabilności wschodniego sąsiedztwa za pewne, jak zakładają autorzy listów państw południowych UE do Ashton. Nie można wykluczyć groźby destabilizacji tego regionu w perspektywie średnio- lub nawet krótkookresowej, o czym świadczyło brutalne stłumienie protestów opozycji na Białorusi po sfałszowanych wyborach prezydenckich 19 grudnia 2010 roku, wzrastające napięcie pomiędzy Armenią i Azerbejdżanem wokół Karabachu czy masowe demonstracje antyrządowe w Armenii w lutym i marcu 2011 roku. Cztery spośród sześciu państw objętych Partnerstwem Wschodnim (oprócz Białorusi i Ukrainy) dotknięte są konfliktami separatystycznymi i nie można wykluczyć wznowienia konfliktów zbrojnych w tych państwach.

 

4. Postulaty państw południa UE budzą dużo kontrowersji wśród pozostałych krajów członkowskich. Wydaje się, że propozycje niemieckie mają większe szanse na przyjęcie, ponieważ są bardziej zrównoważone. Nie kwestionują one też „umowy dżentelmeńskiej” o podziale środków pomiędzy Południe i Wschód. Ponadto kładą nacisk na przestrzeganie zasady zróżnicowania i warunkowość w przyznawaniu pomocy finansowej, czego domaga się większość państw członkowskich i instytucji UE. Prawdopodobnie propozycje niemieckie będą miały też większą szansę na poparcie Catherine Ashton, w której interesie będzie odejście od sztywnych ram finansowania EPS i utworzenie rezerwy funduszy do wykorzystania w miarę aktualnych potrzeb. Pozwoliłoby to na uniknięcie sytuacji, w jakiej Ashton znalazła się podczas lutowej wizyty w Tunezji, kiedy nie miała do zaoferowania żadnych dodatkowych środków ponad te wyasygnowane cztery lata wcześniej. Stanowisko Ashton będzie szczególnie istotne, ponieważ najprawdopodobniej to w kierowanej przez nią ESDZ powstawać będzie komunikat o przyszłości EPS.

 

5. Dla wzmocnienia unijnej polityki wobec sąsiedztwa korzystniejsza byłaby sytuacja, w której państwa zainteresowane wzmacnianiem kierunku południowego z jednej strony i wschodniego z drugiej wzajemnie popierały inicjatywy, na których im zależy – zamiast konkurować między sobą. Tak było w 2008 roku, kiedy państwa Europy Środkowej zaakceptowały pomysł utworzenia Unii dla Morza Śródziemnego w zamian za poparcie Francji dla Partnerstwa Wschodniego. Gdyby udało się przywrócić debatę na takie tory, sojusznikiem państw zainteresowanych wschodnim sąsiedztwem stałyby się Francja, Hiszpania, Grecja i inne państwa południa UE. Nie wykluczone jednak, że takiemu rozwiązaniu sprzeciwiłyby się Niemcy, które nie zgadzają się na zwiększenia budżetu EPS oraz inne państwa (np. Austria, Dania, Holandia), dla których wzmacnianie polityki sąsiedztwa nie jest priorytetem.

 

 

 

 

 

Unia Europejska i jej sąsiedzi - współpraca wielostronna

---