Koniec z przymusowym zaangażowaniem. Emancypacja niemieckiej polityki bezpieczeństwa

Niemieckie stanowisko w sprawie Libii w Radzie Bezpieczeństwa ONZ wraz z późniejszą decyzją o nieuczestniczeniu w interwencji wojskowej wzbudziło duże kontrowersje w Niemczech i za granicą. W RFN krytykowane było jako „ogromny błąd o wymiarze historycznym”[1]; za granicą wzbudziło pytania o chęć współdziałania Niemiec z najważniejszymi zachodnimi sojusznikami. Decyzją w sprawie Libii Niemcy przypieczętowały proces uniezależniania swojej polityki bezpieczeństwa od stanowisk USA i Francji. Przestały tym samym czuć się zobowiązane nie tylko do zaangażowania wojskowego, ale i wsparcia politycznego operacji zagranicznych inicjowanych przez swoich najważniejszych sojuszników – nawet w przypadkach legitymizowania ich przez RB ONZ. Stanowisko RFN, oprócz zwieńczenia pewnego procesu, jest również punktem wyjścia dla wewnątrzniemieckiej dyskusji o zaangażowaniu wojskowym RFN w międzynarodowej polityce bezpieczeństwa, która przyniesie bardziej asertywne i selektywne podejście do współpracy w NATO oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE.

Do 1994 roku RFN postrzegała się wyłącznie jako „mo­carstwo cywilne” (Zivilmacht) i stawiała w polityce zagranicznej na instrumenty dyplomatyczne, gospodarcze i pomocy rozwojowej. Uwarunkowania prawne i historyczne nie pozwalały RFN na użycie instrumentów wojskowych w międzynarodowej polityce bezpieczeństwa. Jako jedno z niewielu państw NATO RFN nie posiadała (i do tej pory nie posiada) oficjalnej, zatwierdzonej przez rząd strategii bezpieczeństwa narodowego – jedynie Ministerstwo Obrony co kilka lat wydaje tzw. wytyczne polityczno-obronne i białe księgi. Powstała w 1955 roku Bundeswehra do początku lat 90. nie mogła angażować się militarnie za granicą i służyła wyłącznie do obrony terytorium RFN w ramach NATO. Po zakończeniu zimnej wojny brak konwencjonalnych zagrożeń zastąpiony został jednak pojawieniem się nowych wyzwań dla bezpieczeństwa obszaru transatlantyckiego – m.in. konfliktów etnicznych, regionalnych, międzynarodowego terroryzmu. Po zjednoczeniu, wraz ze zmianą pozy­cji geopolitycznej Niemcy po części z wyboru, a po części pod naciskiem musiały porzucić koncepcję „mocarstwa cywilnego”. Sojusznicy zjednoczonych już Niemiec zaczęli oczekiwać, że korzystająca przez ponad czterdzieści lat z natowskiego parasola ochronnego RFN weźmie pełny udział w sojuszniczej polityce bezpieczeństwa. Orzeczenie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 1994 roku o zgodności z ustawą zasadniczą członkostwa RFN w systemach bezpieczeństwa zbiorowego i organizacjach zbiorowej obro­ny oraz wypełniania zadań z tym związanych dało taką możliwość rządowi RFN. Wysyłanie Bundeswehry na wojskowe misje zagraniczne ONZ, NATO i UE stało się możliwe pod warunkiem uzyskania zgody Bundestagu.

 

Od multilateralizmu… Po przełomowym orzeczeniu Trybunału niemiecką politykę bezpieczeństwa kształtowała zasada określana przez niemieckich analityków doktryną multilateralizmu[2]. Wykluczała ona podejmowanie samodzielnych decyzji w ramach NATO i UE, niezgodnych z polityką USA czy Francji oraz zakładała wsparcie polityczne i wkład wojskowy RFN dla postulowanych i prowadzonych przez nie operacji zagranicznych. Jej uzasadnieniem były względy historyczne i przekonanie o konieczności tworzenia zaufania w relacjach z sojusznikami i partnerami, którzy mogli czuć się zagrożeni „remilitaryzacją” zjednoczonych Niemiec i obawiali się prowadzenia przez nie samodzielnej polityki. Doktryna ta wiązała się również z dążeniem do zwiększenia znaczenia RFN w NATO, poszerzenia wpływów w ONZ (Niemcy starają się o uzyskanie stałego miejsca w RB) i wzmocnienia pozycji w stosunku do Francji i Wielkiej Brytanii w UE. Niemcy, chcąc zwiększyć swój wpływ na politykę ww. organizacji, zobowiązywały się do zwiększonego udziału w zagranicznych operacjach wojskowych. Konstrukcja doktryny multilateralizmu opierała się na założeniu, że to, co jest dobre dla UE i NATO, jest tożsame z niemieckimi interesami. Doktryna ta stała się „mantrą” kolejnych rządów po 1994 roku i poniekąd usprawiedliwiała również zaangażowanie wojskowe Bundeswehry za granicą przed pacyfistycznie nastawionym niemieckim społeczeństwem. Od połowy lat 90. RFN powoli rozszerzała więc swoje zagraniczne zaangażowanie wojskowe – liczebnie, zadaniowo i geograficznie. Jednocześnie rozpoczęła długotrwały proces transformacji sił zbrojnych, którego ostatnim etapem jest przeprowadzana obecnie reforma, mająca na celu zniesienie poboru i zmniejszenie liczebności armii, poprawę jej efektywności oraz optymalizację zdolności ekspedycyjnych.

 

…do przymusowego zaangażowania. Ocena międzynarodowego środowiska bezpieczeństwa przez USA i Francję oraz kultury strategiczne tych państw sprawiły, że zagraniczne zaangażowanie wojskowe Zachodu w ramach NATO, UE i ONZ stawało się coraz częstsze. RFN czuła się zobowiązana do politycznego wsparcia i wojskowego zaangażowania w coraz większej liczbie operacji. Misje te niekoniecznie zaś były postrzegane przez Niemcy jako pozytywnie wpływające na sytuację bezpieczeństwa samej RFN i jako zgodne z niemieckimi interesami. Ponadto wewnątrzpolityczne koszty zaangażowania Bundeswehry za granicą zaczęły być uznawane przez kolejne rządy za niewspółmiernie wysokie. Wnioski wyciągane z operacji wojskowych w Afganistanie czy w Iraku były dla Berlina jednoznaczne: misje te są długotrwałe, kosztowne gospodarczo i politycznie i nie przynoszą zamierzonych rezultatów. Odmowa niemieckiego współuczestnictwa oznaczała jednak m.in. podważenie wiarygodności RFN jako odpowiedzialnego partnera i sojusznika. Jeden z niemieckich analityków nazwał sytuację, w jakiej znalazł się Berlin, „pułapką multilateralizmu” - którą można zdefiniować jako przymus zaangażowania RFN w zagranicznych działaniach wojskowych NATO i UE, ale również w „koalicjach chętnych” z udziałem najważniejszych niemieckich sojuszników[3]. Sytuację tę obrazuje cytat z analizy Klausa Naumanna, byłego Inspektora Generalnego Bundeswehry: „jeśli chodzi o udział Bundeswehry w operacjach zagranicznych, RFN uczestniczyła prawie zawsze w takich misjach, w których w zasadzie nie chciała uczestniczyć”[4].

 

 

 

Od czasu rządów Gerharda Schrödera można było zaobserwować odchodzenie od doktryny multilateralizmu i przymusowego zaangażowania– najpierw w relacjach z USA, następnie w ramach NATO, a później wobec Francji w UE. Ostatnim wydarzeniem w tym procesie stało się zajęcie stanowiska RFN w RB ONZ w sprawie rezolucji nr 1973 dotyczącej Libii. RFN nie udzieliła ani wsparcia politycznego (wstrzymała się od głosu w RB ONZ), ani nie zaangażowała się w wykonanie tej rezolucji (nie wzięła udziału w operacji „koalicji chętnych” pod przewodnictwem Francji i Wielkiej Brytanii, a później NATO w Libii).

Rewizja polityki RFN wobec USA i w NATO. Do zakończenia zimnej wojny bezwarunkowe partnerstwo z USA oraz współpraca w ramach NATO były wyznacznikami polityki RFN. Kształtowały one niemiecką politykę bezpieczeństwa jeszcze przez całe lata 90. Odejście od nich nastąpiło wraz z decyzją kanclerza Gerharda Schrödera (SPD) o sprzeciwie wobec amerykańskiej interwencji w Iraku w 2003 roku[5]. Schröder nie tylko odmówił uczestnictwa RFN w operacji „koalicji chętnych” (nawet w przypadku legitymizowania jej przez RB ONZ), ale już jesienią 2002 roku uczynił przeciwstawienie się USA w kwestii irackiej tematem kampanii wyborczej do Bundestagu. Doraźnie decyzja Schrödera usprawiedliwiana była kalkulacją wyborczą, która się zresztą powiodła – koalicja SPD/Zieloni wygrała wybory do Bundestagu. Z perspektywy czasu widać jednak, że ówczesne stanowisko RFN świadczyło o głębokiej zmianie charakteru relacji RFN–USA po zjednoczeniu Niemiec. Bezpieczeństwo RFN nie zależało już bezwarunkowo od amerykańskich gwarancji, a Niemcy zaczęły definiować się jako mocarstwo średniej wielkości, w interesie którego leży kształtowanie takich struktur polityki bezpieczeństwa, które uwzględniałyby niemieckie stanowisko i zwiększały wpływ RFN na politykę międzynarodową[6]. Po decyzji Schrödera o sprzeciwie wobec interwencji USA w Iraku Niemcy wróciły wprawdzie do retoryki multilateralnej, ale zaczęły zachowywać się z większą asertywnością wobec Stanów Zjednoczonych i w ramach NATO. Pokazał to zwłaszcza udział Bundeswehry w operacji ISAF w Afganistanie, która regularnie wywoływała napięcia na linii RFN – USA/NATO. Kolejne niemieckie rządy skutecznie opierały się amerykańskiej i natowskiej presji zwiększenia zaangażowania Bundeswehry i odpierały prośby w NATO o wsparcie sojuszników biorących udział w zaciętych walkach w południowych prowincjach Afganistanu. Dopiero pogorszenie się sytuacji bezpieczeństwa na północy Afganistanu w latach 2009–2010, gdzie stacjonuje niemiecki kontyngent wojskowy, wymusiło na RFN bardziej ofensywne działania militarne w tym regionie.

 

Rewizja polityki RFN wobec Francji i w UE. Podobny proces początkowego zaangażowania RFN, a następnie odchodzenia od współpracy toczył się w ramach polityki bezpieczeństwa UE – wobec Francji. Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony (EPBiO), której katalizatorem w 1999 roku stały się wojny na Bałkanach, forsowana była początkowo przez Francję i Wielką Brytanię, choć i RFN wspierała jej cywilny wymiar. Po kontrowersjach związanych z interwencją USA w Iraku Niemcy zwiększyły swoje zaangażowanie również w wymiarze wojskowym i zaczęły postrzegać Francję jako priorytetowego partnera w tym obszarze. RFN wzięła m.in. udział w tzw. szczycie pralinkowym w 2003 roku, wspierając wraz z Francją, Belgią i Luksemburgiem utworzenie Europejskiej Unii Bezpieczeństwa i Obrony. W 2004 roku wraz z Francją i Wielką Brytanią RFN zaproponowała koncepcję grup bojowych Unii Europejskiej. Niemcy chciały uzyskać m.in. większy wpływ na kształtowanie polityki USA w NATO poprzez umocnienie pozycji UE w międzynarodowej polityce bezpieczeństwa. Po misjach unijnych na Bałkanach Berlin nie odpowiedział sobie jednak na kluczowe pytanie: jakie są niemieckie interesy, jeśli chodzi o unijną politykę bezpieczeństwa i przeprowadzanie wojskowych i cywilno-wojskowych operacji – a więc gdzie, jak i kiedy UE powinna się angażować. W praktyce to głównie Francja kształtowała debatę o kierunku wykorzystania EPBiO i często traktowała UE jako instrument w realizacji swojej polityki. Niemcy zaczęły więc blokować propozycje wykorzystania grup bojowych Unii Europejskiej ze swoim udziałem w 2006 (Czad) i w 2008 roku (Kongo)[7]. Wynikało to z panującego w Niemczech przekonania, że RFN jest wikłana w operacje wojskowe, które służą interesom innych krajów członkowskich. Rezultatem była decyzja po stronie niemieckiej o nieuczestniczeniu w podobnych misjach w przyszłości. Przynajmniej od czasu francuskiego przewodnictwa w UE w drugiej połowie 2008 roku Francja zaczęła postrzegać RFN jako państwo spowalniające rozwój europejskiej polityki bezpieczeństwa. Sztandarowe projekty francuskiej prezydencji w UE dotyczące ożywienia EPBiO – rewizja europejskiej strategii bezpieczeństwa oraz rozwój zdolności wojskowych, nie zostały zrealizowane m.in. ze względu na politykę Berlina[8]. Niezadowolenie francuskie z dotychczasowej współpracy w ramach UE (wojskowej, operacyjnej, politycznej, przemysłów zbrojeniowych) skanalizowane zostało w wojskowo-politycznym porozumieniu Francji i Wielkiej Brytanii z listopada 2010 roku. Wspólne stanowisko obu państw w sprawie interwencji w Libii stało się egzemplifikacją tej współpracy. Natomiast w przypadku RFN decyzja o wstrzymaniu się od głosu w RB ONZ i odmowa udziału w międzynarodowej, a później natowskiej operacji pokazała rosnącą asertywność Niemiec przede wszystkim wobec Francji – swojego największego europejskiego partnera w polityce bezpieczeństwa.

Doraźnie na stanowisko rządu RFN w sprawie interwencji w Libii, tak jak w przypadku decyzji Schrödera w kwestii interwencji w Iraku, duży wpływ miała niemiecka polityka wewnętrzna. W dwóch ważnych krajach związkowych toczyły się kampanie wyborcze do parlamentów landowych. Partie rządzące (CDU/CSU i FDP) nie chciały stracić na popularności poprzez poparcie i udział w interwencji zbrojnej w Libii. Szef MSZ, Guido Westerwelle (FDP), liczył na wykorzystanie niemieckiego weta do wzrostu popularności liberałów. Jednak w dłuższej perspektywie stanowisko rządu pokazało także głęboką zmianę polityki RFN wobec Francji i w UE. Nowa asertywność Niemiec wynikała m.in. z istotnego politycznego i gospodarczego wzmocnienia RFN w UE w czasie kryzysu gospodarczego. Stanowisko niemieckie w sprawie Libii można traktować jako symboliczny akt wieńczący proces uniezależniania się Niemiec od USA i Francji w międzynarodowej polityce bezpieczeństwa.

 

 

Stanowisko RFN w sprawie Libii jest zarazem punktem wyjścia dla kształtowania się nowego podejścia Niemiec do polityki bezpieczeństwa, które będzie miało wpływ na dalszy rozwój NATO i UE. Stałym elementem tego podejścia pozostanie nacisk na rozwój i stosowanie instrumentów cywilnych z zakresu dyplomacji, polityki rozwojowej, współpracy gospodarczej i finansowej, współpracy policyjnej i wojskowej[9]. Elementem poddanym pod dyskusję jest natomiast kwestia zaangażowania wojskowego RFN za granicą. Z analizy niemieckich dyskusji i polityki RFN wynika, że Niemcy będą w przyszłości kierować się przede wszystkim własnymi interesami w polityce zagranicznej, gospodarczej i bezpieczeństwa. W ostatnich dwóch latach w niemieckim dyskursie dotyczącym udziału Bundeswehry w operacjach zagranicznych coraz częściej zaczyna pojawiać się właśnie wątek ochrony interesów gospodarczych RFN – nie tylko kwestia bezpieczeństwa tras żeglugowych, ale i zapewnienia dostaw surowców naturalnych[10]. Kwestią otwartą pozostaje, jaką politykę prowadzić będą w ramach NATO i UE. Z niemieckich debat i działań RFN wyłaniają się dwa możliwe scenariusze.

 

Asertywny multilateralizm… Taki kierunek niemieckiej polityki postuluje Federalne Ministerstwo Obrony w przedstawionych w maju br. „Wytycznych polityczno-obronnych”. Resort obrony wskazuje na konieczność wzmocnienia międzynarodowej pozycji Niemiec przez aktywne włączanie się w zarządzanie kryzysami i konfliktami również przy udziale Bundeswehry. Ministerstwo zakłada, że funkcjonujące efektywnie w wymiarze politycznym i wojskowym NATO oraz UE są konieczne do zachowania niemieckiego modelu rozwoju w przyszłości – w obliczu niejasnego rozwoju międzynarodowego środowiska bezpieczeństwa. Postuluje wzmacnianie NATO i UE, zakładając jednocześnie, że Berlin będzie prowadził asertywną politykę w tych organizacjach, kształtował ich dyskurs i strategię oraz formułował jasne warunki przeprowadzania zagranicznych operacji wojskowych. Decyzje o udziale RFN w zagranicznych operacjach wojskowych powinny być rozpatrywane pod kątem niemieckich interesów. Jednakże Niemcy powinny również brać udział w operacjach sojuszniczych, które nie mają z nimi bezpośredniego związku, jeśli koszty polityczne odmowy udziału okazałyby się zbyt wysokie[11].

 

…czy selektywne zaangażowanie? Taki kierunek wyłania się z dyskusji toczonych w RFN wokół casusu Libii oraz z dotychczasowych działań Niemiec w NATO i UE. W tym scenariuszu Niemcy będą powściągliwe w angażowaniu się w zagraniczne operacje wojskowe NATO oraz UE i będą preferowały rozwiązania dyplomatyczne i cywilne instrumenty zapobiegania konfliktom. Wpływ na to będą mieć rosnące powiązania energetyczne, gospodarcze oraz dążenie do rozwijania dobrych relacji z Rosją i pozostałymi krajami BRIC (Brazylia, Indie, Chiny), jak i chęć utrzymania pozytywnego wizerunku RFN, przede wszystkim w krajach muzułmańskich. NATO i wymiar polityki bezpieczeństwa UE jawią się w tym scenariuszu jako struktury, z których można skorzystać w przypadku konieczności zaangażowania wojskowego RFN za granicą (jak np. misja Atalanta zabezpieczająca trasy żeglugowe u wybrzeży Somalii). Powinny być one jednak na tyle słabe, aby nie wiązały RFN politycznie i wojskowo we wsparcie operacji, w których Niemcy nie chcą uczestniczyć. W razie potrzeby powinny jednak umożliwiać RFN tworzenie „koalicji chętnych” i przeprowadzanie zagranicznych operacji wojskowych.

 

Biorąc pod uwagę dotychczasową politykę Niemiec w NATO i UE, scenariusz „selektywnego zaangażowania” wydaje się bardziej prawdopodobny niż scenariusz „asertywnego multilateralizmu”. W przypadku NATO, przesunięcie punktu ciężkości polityki bezpieczeństwa USA w kierunku Azji Południowo-Wschodniej i Bliskiego Wschodu oraz chęć włączenia europejskich sojuszników w przeciwdziałanie zagrożeniom w tych regionach ma niewiele wspólnego z niemieckimi interesami. Tak jak i dążenie do rozszerzania zadań Sojuszu o zapewnianie bezpieczeństwa energetycznego czy cyberbezpieczeństwa[12]. Wyznacznikiem stanowiska RFN wobec przyszłości NATO mogą być niemieckie reakcje po czerwcowym brukselskim wystąpieniu sekretarza obrony USA, Roberta Gatesa, który stwierdził, że jeśli europejscy sojusznicy nie zaczną inwestować w zdolności wojskowe i angażować się w operacje zagraniczne Sojuszu, USA mogą nie być w przyszłości skłonne do dalszego inwestowania w NATO i w europejskie bezpieczeństwo.[13] Szeroko komentowane wystąpienie Gatesa, w RFN nie wzbudziło większych dyskusji o przyszłości Sojuszu. W przypadku UE, casus Libii przekonał ostatecznie RFN, że istnieją sytuacje, w których trudno jest pogodzić interesy i podejście Francji do polityki bezpieczeństwa z interesami i podejściem RFN oraz wypracować unijne instrumenty w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa. Niemcy nadal nie będą chciały większej integracji sił zbrojnych w ramach UE ze swoim udziałem – mimo zachowywania proeuropejskiej retoryki dotyczącej zacieśniania współpracy wojskowej[14]. RFN odrzuca bowiem takie rozwiązania, które mogłyby doprowadzić do uzależnienia RFN od sojuszników, wzrostu politycznej presji na wykonanie określonych operacji przez Niemcy czy blokowania działań Bundeswehry[15]. Berlin zakłada co najwyżej pogłębienie współpracy w zakresie szkolenia, logistyki i ew. struktur dowódczych z własnym udziałem. Niemcy pozostaną sceptyczne wobec wykorzystania operacyjnego grup bojowych. W ramach pogłębiania współpracy europejskiej Niemcy nadal zainteresowane będą przede wszystkim rozwojem cywilnego wymiaru unijnej polityki bezpieczeństwa oraz wspieraniem i promocją niemieckiego przemysłu zbrojeniowego w procesie tworzenia „europejskiej bazy technologiczno-przemysłowej”.