Kazachstan wobec integracji z Rosją: mniej miłości, więcej strachu

Aneksja Krymu i destabilizacja Ukrainy przez Rosję tworzą nowy kontekst dla polityki zagranicznej oraz wewnętrznej Kazachstanu. Trwający kryzys w stosunkach z Rosją i Zachodem zmienia także dotychczasowe uwarunkowania w układzie sił na całym obszarze poradzieckim. Z perspektywy Astany prowadzona przez Kreml polityka wobec Ukrainy jest niebezpieczna: ujawnia determinację Rosji do ingerowania w sprawy wewnętrzne państw ościennych w celu realizacji swoich interesów, a tym samym ujawnia i podnosi cenę, którą trzeba płacić za potencjalne próby emancypacji spod wpływów rosyjskich. Najpoważniejszym wyzwaniem dla władz w Astanie jest obecnie przyspieszenie realizacji forsowanej przez Moskwę Unii Eurazjatyckiej, mającej być kolejnym etapem integracji państw obszaru poradzieckiego (obecnie Rosji, Kazachstanu i Białorusi). Zapowiedziane na koniec maja podpisanie dokumentów założycielskich Unii Eurazjatyckiej i powołanie tej organizacji (styczeń 2015) z pewnością zbliży Kazachstan z Rosją, a zarazem ograniczy jego niezależność gospodarczą i polityczną. Jednocześnie jednak pozycja Astany w stosunkach z Moskwą będzie w dużej mierze zależeć od nowego kształtu stosunków między Rosją a Chinami, które mają własne strategiczne interesy w Azji Centralnej (w tym energetyczne) i których głównym partnerem w regionie jest właśnie Kazachstan.

W wymiarze wewnętrznym działania Rosji na Ukrainie wzbudziły obawy władz w Astanie przed możliwością zastosowania podobnych instrumentów także wobec Kazachstanu. Spowodowało to z jednej strony aktywizację wysiłków na rzecz konsolidacji państwa i wzmacniania aparatu państwowego, z drugiej zaś rewizję tych aspektów polityki wewnętrznej, które mogłyby stanowić pretekst do ingerencji ze strony Rosji.

Projekty integracyjne – skuteczne narzędzie zbliżania państw b. ZSRR z Rosją

Powołana przez Rosję, Białoruś i Kazachstan 1 stycznia 2010 roku Unia Celna, a następnie Wspólna Przestrzeń Gospodarcza (WPG – od 1 stycznia 2012 roku) okazały się pierwszymi skutecznie działającymi organizacjami gospodarczymi na obszarze poradzieckim. Kolejnym etapem pogłębiającym integrację gospodarczą tych państw ma być powołanie Unii Eurazjatyckiej (1 stycznia 2015 roku), której dokumenty założycielskie mają zostać podpisane w końcu maja w Astanie. Z perspektywy Rosji wymienione projekty są najważniejszymi narzędziami integracji gospodarczej państw b. ZSRR oraz ich faktycznego uzależniania politycznego, co ma przeciwdziałać próbom integracji z Zachodem oraz Chinami. Świadczy o tym m.in. narzucenie jesienią 2013 roku Armenii członkostwa w Unii Celnej i WPG kosztem zbliżenia z UE oraz demonstrowana wówczas przez Kreml determinacja do włączenia Ukrainy w proces integracyjny. Z perspektywy Kremla Unia Eurazjatycka ma stanowić alternatywę dla zachodniego modelu modernizacji i kształtu systemu politycznego, a także stać się jednym z głównych „biegunów” współczesnego świata zdolnego wpływać na politykę globalną. To Rosja jest stroną inicjującą procesy integracyjne i to ona ma największe możliwości wpływania na kształt Unii Eurazjatyckiej.

Ewolucja stanowiska Kazachstanu wobec integracji z Rosją: narastające obawy

Kazachstan decydując się na udział w projektach integracyjnych (2008–2009), postrzegał je jako szansę rozwoju gospodarczego i sposób łagodzenia skutków kryzysu gospodarczego. Integracja z Rosją miała pomóc kazaskim producentom w wejściu na rynek rosyjski, a także sprzyjać unowocześnianiu rodzimej produkcji ze względu na wzrost konkurencji w samym Kazachstanie (poprzez napływ towarów i usług z Rosji). W uczestnictwie w Unii Celnej Astana widziała także narzędzie pozwalające powstrzymać dynamicznie rozwijającą się ekspansję gospodarczą Chin. Niewątpliwie na pozytywne podejście do tego projektu wpływ miało także to, że autorem koncepcji Unii Eurazjatyckiej był – w zupełnie innych warunkach politycznych – prezydent Nursułtan Nazarbajew: z punktu widzenia Astany Moskwa jedynie wcielała w życie jego idee. W 1994 roku m.in. ze względu na trudną sytuację ekonomiczną oraz polityczną Kazachstan poszukiwał możliwości ściślejszej współpracy gospodarczej z Rosją.

Z czasem ujawniły się niekorzystne dla Kazachstanu gospodarcze efekty Unii Celnej i WPG. Zwiększył się deficyt handlowy z Rosją[1], wzrosły ceny na produkty spożywcze[2] i rozpoczęła się ekspansja rosyjskich firm na rynek Kazachstanu (liczba rosyjskich firm zarejestrowanych w Kazachstanie wzrosła o 80% w 2012 roku w stosunku do roku poprzedniego). Rosja uzyskała także czołową pozycję w głównych organach nowych organizacji (np. na początku 2013 roku Rosjanie stanowili 84% urzędników w powstałej rok wcześniej Eurazjatyckiej Komisji Gospodarczej). Wszystko to spowodowało zmianę stosunku do tego projektu w Astanie. Otwarty sprzeciw Kazachstanu wywołała próba nadania przez Rosję politycznego charakteru Unii Eurazjatyckiej, którą symbolizowała rosyjska propozycja utworzenia parlamentu państw członków ujawniona w 2012 roku[3].

Od tego momentu Kazachstan zaczął wprost krytykować nadawanie politycznego wymiaru projektom integracyjnym, sugerując, że zagraża to politycznej suwerenności kraju[4]. Coraz śmielej krytykowano także wymiar ekonomiczny: przede wszystkim tworzenie przez Rosję pozataryfowych barier dla kazaskich producentów na rynku rosyjskim. Wskazuje to na wybiórcze traktowanie przez Rosję zasad integracji. Z drugiej strony krytykowany był brak możliwości obrony rodzimych przedsiębiorców przed konkurencją ze strony firm rosyjskich aktywnie wchodzących na rynek kazaski.

Unia Celna i WPG okazały się dość skutecznie działającymi organizacjami reintegracyjnymi, korzystnymi przede wszystkim dla Rosji. Nawet pozytywne efekty powstania Unii Celnej, np. wzrost produkcji samochodów w Kazachstanie, są nie tyle efektem otwarcia rynków, ile ograniczenia możliwości importu i w większym stopniu sprzyjają ekspansji rosyjskich producentów na kazaski rynek niż kazaskich na rosyjski[5].

Ponadto ujawnienie się pożądanej przez Kreml politycznej wizji projektu eurazjatyckiego spowodowało, że zaczął on być postrzegany przez Astanę jako zagrażający suwerenności państwa[6]. Kazachstan był jednak świadomy niemożności zarzucenia procesu integracyjnego ze względu na uzależnienie od Rosji w sferze gospodarczej i bezpieczeństwa, brakowało też innej atrakcyjnej alternatywy dla relacji z Moskwą. Nie stanowią jej Chiny ze względu na głęboko zakorzenione w społeczeństwie i elitach antychińskie fobie większe niż wobec Rosji. Kazachstan podejmował próby z jednej strony spowalniania procesu integracyjnego i jego rozmywania, a z drugiej – aktywniejszego jego kształtowania.

Wraz z rozwojem wydarzeń na Ukrainie działania Astany w coraz większym stopniu nabierały charakteru minimalizacji strat związanych z uczestnictwem w procesie integracyjnym. Jak się wydaje, do marca br. Kazachstan liczył na ograniczenie stopnia integracji poprzez zawężenie zakresu dokumentów założycielskich do aspektów instytucjonalnych tworzonej Unii Eurazjatyckiej, czemu Nazarbajew dał wyraz podczas szczytu w Moskwie 5 marca br. W praktyce oznaczałoby to powstanie organizacji fasadowej, niemającej realnego wpływu na kształtowanie polityki gospodarczej państw członkowskich.

Wydarzenia na Ukrainie (zwłaszcza od momentu przyłączenia Krymu przez Rosję) ujawniły drastyczne konsekwencje wyboru innego niż integracja z Federacją Rosyjską, co wpłynęło na klimat negocjacji dotyczących powołania Unii Eurazjatyckiej. Rosyjska ofensywa na Ukrainie wyraźnie osłabiła pozycję Kazachstanu (i Białorusi), co skłoniło Rosję do podjęcia nie tylko, jak pierwotnie oczekiwano, przygotowań do podpisania ramowego porozumienia politycznego, ale także do negocjacji jego konkretnych regulacji dotyczących współpracy w poszczególnych dziedzinach gospodarki. Przyjęcie tych regulacji ograniczy możliwości prowadzenia samodzielnej polityki gospodarczej państw członkowskich. Ujawniony projekt dokumentu założycielskiego Unii Eurazjatyckiej wskazuje, że w znacznym stopniu dotyka on także tak wrażliwych kwestii, jak bezpieczeństwo (m.in. preferencje dla państw UC w przetargach na uzbrojenie) i ogranicza możliwości obrony rodzimego przemysłu przed konkurencją ze strony firm rosyjskich (m.in. ogranicza możliwość subsydiowania rodzimego biznesu).

Kazachstan mimo zawężenia pola manewru stara się bronić przed zakusami Rosji poprzez odgrywanie aktywniejszej roli w projekcie i forsowanie bardziej partnerskich rozwiązań[7]. Niechęć do wzmacniania pozycji Rosji w Unii Eurazjatyckiej jest także przyczyną negatywnego stanowiska Astany wobec ewentualnego rozszerzenia projektu o Armenię – Kazachstan obawia się, że jego głos będzie mniej znaczył, a Armenia będzie wspierać stanowisko Moskwy (ale nie jest to już tak jednoznaczne w przypadku Kirgistanu, który może być wsparciem dla Astany).

W tym kontekście podpisanie w maju dokumentów założycielskich Unii Eurazjatyckiej z pewnością ograniczy niezależność Kazachstanu w sferze gospodarczej oraz politycznej, rodzi także obawy przed dominacją kulturową Rosją[8]. Obecnie trwające negocjacje dotyczące kształtu porozumienia określą jedynie głębokość nowych licznych powiązań między Kazachstanem a Rosją. Zarówno kształt ostatecznych porozumień, jak i sposób ich wdrażania będzie testem kazaskiej strategii.

Polityka wewnętrzna Kazachstanu a ukraiński Majdan

Kryzys na Ukrainie i w stosunkach Rosji i Zachodu jest obecnie najistotniejszym czynnikiem wpływającym na politykę wewnętrzną Kazachstanu. Kazachstan przez ponad dwie dekady niepodległości zbudował sprawnie zarządzane, choć dalekie od standardów demokratycznych państwo. Ukraiński Majdan utwierdził władze w Astanie w słuszności przeprowadzanych reform wewnętrznych, które miały skutecznie zabezpieczać Kazachstan przed scenariuszem ukraińskim.

Krwawe zamieszki w Żangaözen[9] w grudniu 2011 roku przyspieszyły tempo reform wewnętrznych odpowiadających na przemiany ideologiczne zachodzące w kraju, a także na narastające napięcia społeczne. Działania władz nie demokratyzowały kraju, ale koncentrowały się na usprawnieniu systemu zarządzania oraz kontroli nad regionami (powołanie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego), zwiększenia efektywności administracji (utworzenie korpusu urzędniczego, nieformalny nakaz zatrudniania na stanowiskach kierowniczych w roli zastępców absolwentów zagranicznych programów stypendialnych – Bołaszak[10]), stworzenie mechanizmów rozwiązywania napięć społecznych (wybory lokalne na najniższym stopniu administracji terytorialnej, dowartościowanie roli komisji trójstronnych w sporach pracowniczych, liczne programy socjalne).

Skorygowana została także kształtowana przez władze ideologia państwowa. W większym stopniu zaczęto akcentować spójność i niezależność Kazachstanu. Celem władz jest konsolidacja zarówno aparatu urzędniczego, jak i społeczeństwa wokół państwa (najdobitniejszym tego wyrazem była nowa koncepcja „aktu patriotycznego” ogłoszona w dorocznym orędziu prezydenta do narodu w 2014 roku). Jednocześnie poszerzona została przestrzeń dla prezentacji haseł kazaskiego nacjonalizmu, a władze podejmowały decyzje zgodne z oczekiwaniami tych środowisk, np. decyzja Nazarbajewa z 2013 roku o zmianie alfabetu z cyrylicy na łacinkę w perspektywie 15 lat[11].

Krym straszakiem dla WNP

Eskalacja kryzysu na Ukrainie – przyłączenie przez Rosję Krymu i następnie dywersyjne działania na obszarze wschodniej Ukrainy – jasno pokazały determinację Rosji do realizacji własnych interesów na obszarze zdefiniowanej przez nią strefy wpływów. Kreml podważył obowiązujące reguły gry, w tym trwałość ustalonych i gwarantowanych przez Moskwę granic najważniejszego – oprócz Rosji – państwa na obszarze b. ZSRR, co było szokiem w całym WNP Astana zaczęła się obawiać, że Rosja może wykorzystać argumenty uzasadniające jej działania wobec Ukrainy także w odniesieniu do Kazachstanu. Do argumentów tych należą: konieczność obrony ludności rosyjskojęzycznej, zarzuty o dysfunkcjonalność państwa oraz pojawienie się „sił faszystowskich”, a także podważanie legalności granic i obalenie legalnych władz przez siły zewnętrzne.

W Kazachstanie szczególne obawy wywołały głosy rosyjskich polityków sugerujące możliwość włączenia północnego Kazachstanu albo całej Azji Centralnej do Rosji (mówił o tym m.in. wiceprzewodniczący Dumy – Władimir Żyrinowski) czy też teoretyczna możliwość podważenia odrębności i legalności granic Kazachstanu[12]. Istotnym potencjalnym problemem jest też mniejszość rosyjska (24% ludności kraju, ok. 3% stanowią inne mniejszości słowiańskie) zamieszkująca zwarcie północną część Kazachstanu i odczuwająca presję ze względu na wzrost znaczenia języka kazaskiego. Presja wywierana była także poprzez nieformalną politykę kazachizacji oraz narastające tendencje nacjonalistyczne w Kazachstanie, przejawiające się we wzroście aktywności nacjonalistów i w ich krytyce Rosji i Unii Eurazjatyckiej.

Obawy o intencje Kremla spowodowały korektę polityki wewnętrznej Kazachstanu. Z jednej strony zwiększeniu uległa aktywność władz na rzecz dalszych reform wewnętrznych mających na celu konsolidację państwa i zwiększenie kontroli zarówno nad aparatem, jak i społeczeństwem. Ich przejawem była m.in. reforma struktur siłowych (powołanie Gwardii Narodowej oraz Służby Ochrony Państwa), a także zmiany legislacyjne zwiększające zakres kontroli nad internetem i podwyższające kary za separatyzm. Celem władz jest zademonstrowanie, że Kazachstan – inaczej niż Ukraina – jest sprawnie funkcjonującym państwem ze skutecznymi narzędziami kontroli sytuacji wewnętrznej (ma to wytrącić Rosji argument o dysfunkcjonalności państwa).

Zmianie ulega także stosunek do środowisk nastawionych nacjonalistycznie, których ideologia rodzi ryzyko wykorzystania jej przez Rosję jako pretekstu do otwartego ingerowania w sprawy wewnętrzne Kazachstanu[13]. Astana będzie się starać ograniczać aktywność nacjonalistów, aby nie narażać się na zarzuty tolerowania odpowiednika ukraińskiego Prawego Sektora – zgodnie z rosyjską propagandą, organizacją faszystowską.

Wreszcie zmianie uległa retoryka dotycząca mniejszości etnicznych i samego państwa. Świadczą o tym liczne wypowiedzi prezydenta Nazarbajewa podkreślające wieloetniczny charakter kraju, a także zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność etniczną czy religijną[14]. Nagłe ogłoszenie roku 2015 Rokiem Zgromadzenia Narodów Kazachstanu jest także ukłonem prezydenta w stronę mniejszości etnicznych i demonstracją braku problemów etnicznych w państwie.

Strategia przetrwania

Pole politycznego manewru Kazachstanu wraz z rozwojem wydarzeń na Ukrainie uległo znacznemu zawężeniu. Naczelnym celem wszystkich działań podejmowanych przez Astanę jest przetrwanie – przy minimalnych stratach – obecnego kryzysu w stosunkach między Rosją a Zachodem oraz rosyjskiej presji związanej z formowaniem się Unii Eurazjatyckiej. To właśnie chęć zejścia z „linii strzału” Rosji była przyczyną ewolucji stosunku Kazachstanu do polityki Moskwy wobec Ukrainy – od początkowo neutralnego stanowiska poprzez poparcie działań na Krymie do ponownej polityki życzliwej neutralności (Kazachstan poparł m.in. wynik rozmów genewskich). Niechęć do narażania się Rosji była także przyczyną zmian w retoryce wewnętrznej, ale zarazem obawy przed Rosją podziałały stymulująco na władze i je skłoniły do działań na rzecz konsolidacji państwa i obywateli, a także dalszych reform.

Doraźnym najpoważniejszym zadaniem stojącym przed Kazachstanem jest kwestia minimalizacji strat związanych z formowaniem się Unii Eurazjatyckiej. Wzmocnieniu kazaskiej pozycji służyło powołanie po raz kolejny na stanowisko szefa rządu Karima Masimowa, najbardziej efektywnego ze wszystkich dotychczasowych premierów Kazachstanu. Oznacza to, że choć Astana jest świadoma nieuchronności wpadania w ścisłą rosyjską strefę wpływów, mobilizuje siły w celu ograniczania negatywnych konsekwencji zbliżania z Rosją.

Wydarzenia na Ukrainie w innym świetle stawiają także problem nieuchronnej sukcesji po Nursułtanie Nazarbajewie. Ewolucja polityczna Kazachstanu wywindowała pozycję prezydenta Nazarbajewa: stał się on niekwestionowanym autorem polityki państwa, gwarantem istniejącego systemu państwowego, politycznego, a także spokoju społecznego (przynajmniej w powszechnej świadomości). Oznacza to, że jego odejście może doprowadzić do perturbacji wewnętrznych, które w obecnych warunkach mogą być dla Rosji pretekstem do ingerowania w sprawy wewnętrzne. Stąd podejmowane w ostatnich dwóch latach wysiłki Nazarbajewa na rzecz usprawniania aparatu partyjnego i administracyjnego, a także działania na rzecz konsolidacji otaczającej go elity. Kontekst ukraiński uwypukla słabości autorytarnego systemu Kazachstanu, stwarza potrzebę jego korekty i jak się wydaje, może przyspieszać przygotowania do procesu sukcesyjnego (ostatnia zmiana rządu 2 kwietnia br. nie naruszyła równowagi w elicie, ale podniosła pozycję córki prezydenta Darigi Nazarbajewej).

W wymiarze zewnętrznym kryzys ukraiński podziałał jak impuls do zwiększonej aktywności na arenie międzynarodowej, a także na obszarze WNP (zwłaszcza z Uzbekistanem i Azerbejdżanem). Celem władz w Astanie jest przede wszystkim przedstawianie Kazachstanu jako konstruktywnego partnera otwartego na współpracę ze wszystkimi stronami pomimo strategicznych relacji z Rosją. Próby zaangażowania w rozwiązanie kryzysu ukraińskiego w roli mediatora (rozmowy z prezydentem USA Barackiem Obamą i kanclerz Niemiec Angelą Merkel) zakończyły się fiaskiem, ale zarazem posłużyły Astanie do zademonstrowania, że nie chce być ona postrzegana jako bezwolny sojusznik Rosji (Kazachstan wstrzymał się od głosu w czasie uchwalania rezolucji ONZ dotyczącej Krymu, inaczej niż np. Białoruś, która poparła stanowisko Rosji).

Wydaje się także, że nieskuteczność Zachodu wobec Rosji w kryzysie ukraińskim skierowała nadzieje Kazachstanu na wsparcie ze strony Chin, o czym pośrednio świadczą aktywne przygotowania do wizyty Nazarbajewa w Chinach (w maju br.). Astana prawdopodobnie widzi w rozwoju współpracy gospodarczej z Chinami możliwość zrównoważenia zwiększających się wpływów Rosji lub też liczy, że Chiny w trosce o ochronę własnych interesów w regionie będą ją wspierać w relacjach z Moskwą.

Perspektywy

Kazachstan znajduje się w centrum kluczowego dla obszaru WNP procesu reintegracyjnego forsowanego przez Rosję. Po utworzeniu Unii Eurazjatyckiej zmianie ulegną zasady współpracy między Rosją i Kazachstanem, a także Rosją i Chinami. Kluczowym czynnikiem w układaniu tych relacji będzie ostateczny kształt porozumienia o Unii Eurazjatyckiej, a następnie proces jego wdrażania. Wpływ na to mieć będzie także postawa trzeciego członka nowo tworzonej organizacji – Białorusi. Niezależnie od treści porozumień samo ich podpisanie będzie sukcesem Rosji i zwiększy jej możliwości oddziaływania na Kazachstan. Jednocześnie jednak Unia Eurazjatycka stymuluje władze do konsolidacji wewnętrznej i Kazachstan pozostaje krajem stabilnym, przynajmniej dopóki rządzi Nazarbajew.

Istotnym czynnikiem wpływającym na sytuację Kazachstanu będzie kwestia ułożenia relacji rosyjsko-chińskich w kontekście pogarszających się stosunków Rosji z Zachodem. Jak się wydaje, znaczenie i rola Chin w polityce Kremla rośnie, co może skłaniać Rosję do uwzględnienia strategicznych interesów Chin w Azji Centralnej i może okazać się korzystne dla Kazachstanu. Z perspektywy Kazachstanu to Chiny, a nie Zachód są jedynym czynnikiem zdolnym mitygować Rosję w Azji Centralnej i tym samym zapewnić Astanie pole manewru w relacjach z Kremlem. Testem dla relacji rosyjsko-chińskich będą losy i charakter oddziaływania (synergia czy konkurencja?) pomiędzy chińską koncepcją korytarza transportowego Nowy Jedwabny Szlak oraz rosyjską Unią Eurazjatycką, których kluczowym elementem jest Kazachstan.

Na stosunki kazasko-rosyjskie wpływ będzie mieć także stopień zaangażowania Kremla w kryzys na Ukrainie i konieczność rewizji kolejności na liście priorytetów polityki rosyjskiej. Niewykluczone, że wzmożona aktywność Rosji przy zachodnich granicach skłaniać ją będzie do mniej aktywnego uczestnictwa w procesach zachodzących w Azji Centralnej. Z drugiej strony, chęć zademonstrowania przez Rosję siły politycznej może ją skłonić do bardziej aktywnego działania w tym regionie, co jednak wydaje się mniej prawdopodobne.