Kontrolowana „europeizacja”? Fuzja KMW–Nexter a nowa strategia rządu wobec przemysłu zbrojeniowego w RFN

29 lipca w Paryżu podpisano umowę o fuzji największego niemieckiego producenta czołgów, bojowych wozów piechoty i systemów artyleryjskich w RFN, przedsiębiorstwa Krauss-Maffei Wegmann (KMW) z francuskim odpowiednikiem – firmą Nexter. W wyniku połączenia tych przedsiębiorstw powstanie największy producent systemów dla wojsk lądowych w Europie, porównywalny do koncernu Airbus Group w sektorze lotniczym i kosmicznym. Pracom nad sfinalizowaniem fuzji towarzyszyło opracowywanie przez niemiecki rząd nowej strategii wzmocnienia przemysłu zbrojeniowego w RFN, opublikowanej 9 czerwca br. Zapisy strategii świadczą o tym, że niemieccy politycy – mimo negatywnie ocenianych w RFN dotychczasowych fuzji niemieckich firm zbrojeniowych z podmiotami zagranicznymi – doszli do wniosku, że nie ma odwrotu od europejskiej konsolidacji. Jednak warunki tej konsolidacji powinny być w znacznie większym niż dotąd stopniu kształtowane przez rząd RFN. Receptą ma być zdefiniowanie kluczowych technologii narodowych, które mają być wspierane oraz chronione również poprzez zawieranie dwustronnych międzyrządowych porozumień dotyczących strategicznych kwestii współpracy zbrojeniowej. Porozumienia te mogą regulować m.in. takie kwestie jak struktura własnościowa spółek, miejsca rozwijania technologii i produkcji, poddostawcy oraz eksport wspólnie rozwijanego uzbrojenia i sprzętu wojskowego (UiSW). W związku z fuzją KMW–Nexter takie niemiecko-francuskie porozumienie ma zostać zawarte jesienią 2015 roku.

Krajobraz przed bitwą?

W RFN funkcjonuje silny i nowoczesny przemysł zbrojeniowy – Niemcy według danych SIPRI w latach 2010–2014 zajmowały wraz z Francją i Chinami trzecią pozycję wśród państw-eksporterów uzbrojenia i sprzętu wojskowego na świecie (z 5-procentowym udziałem w światowym rynku, po USA i Rosji)[1].

Większość firm zbrojeniowych w RFN to przedsiębiorstwa prywatne z wyłącznie niemieckim kapitałem. Mają one ugruntowaną pozycję w produkcji i eksporcie systemów dla wojsk lądowych i marynarki wojennej. W tych dwóch sektorach funkcjonują duopole dużych przedsiębiorstw. Krauss-Maffei Wegmann (KMW) i Rheinmetall Defence produkują czołgi, bojowe wozy piechoty, transportery opancerzone, artylerię na potrzeby wojsk lądowych. Z kolei ThyssenKrupp Industrial Solutions (TKIS z obszarem biznesowym ThyssenKrupp Marine Systems/TKMS) i Lürssen Defence wytwarzają kutry i okręty dla marynarki wojennej. Do średniej wielkości niemieckich firm można zaliczyć: Heckler&Koch (broń palna), Diehl Defence (pociski kierowane i systemy obrony powietrznej), MTU Aero Engines i MTU Friedrichshafen (silniki i zespoły napędowe). W RFN funkcjonuje też wiele małych i średnich poddostawców zajmujących czołowe pozycje w niszowych technologiach wojskowych, produkujących podzespoły dla przemysłu lotniczego, kosmicznego, okrętowego i systemów lądowych (OHB, Rhode-Schwarz, Plath, ESG, Atlas Elektronik).  

Do tej pory „europeizacja” przemysłu zbrojeniowego w RFN miała miejsce w sektorze lotniczym i kosmicznym oraz  częściowo w produkcji broni rakietowej. Dotychczasowe projekty konsolidacji na poziomie europejskim są oceniane w Niemczech negatywnie. Efektem fali konsolidacji w zachodnioeuropejskim przemyśle zbrojeniowym było powstanie koncernu EADS (2000 rok) produkującego samoloty i śmigłowce na rynek cywilny i wojskowy (fuzja firm z Francji, Niemiec i Hiszpanii; koncern przemianowano na Airbus Group w 2014 roku) oraz powołanie koncernu MBDA (fuzja firm z Francji, Wielkiej Brytanii, Włoch, Hiszpanii w 2001 roku; z dołączeniem niemieckiej LFK w 2005 roku). Oba koncerny są obecne na rynku niemieckim poprzez zakłady produkcyjne spółek córek Airbus Group (Airbus, Airbus Defence&Space, Airbus Helicopters)[2] oraz spółkę córkę MBDA (MBDA Deutschland) produkującą pociski rakietowe i systemy obrony powietrznej. Jednak niemieckie oceny konsolidacji, w szczególności z Airbus Group, są negatywne, o czym otwarcie piszą politycy w RFN[3]. Z jednej strony wszystkie projekty zbrojeniowe Bundeswehry realizowane przez ten europejski koncern (samolot transportowy A400M, śmigłowce NH90 i Tiger) mają kilkuletnie opóźnienia, wynikające m.in. z trudności w zarządzaniu i decentralizacji produkcji (oprócz zróżnicowanych i zmienianych narodowych specyfikacji). Z drugiej strony, zarówno główna siedziba koncernu, jak i centra kompetencji technologicznych zostały kosztem RFN przeniesione w ostatnich latach do Francji. Rząd RFN, który ma 12% udziałów (na równi z Francją) w koncernie, nie zgodził się w 2012 roku na dalszą jego „europeizację” poprzez połączenie z brytyjskim BAE System[4]. Rząd obawiał się dalszej marginalizacji niemieckich zakładów produkcyjnych po fuzji oraz – ze względu na lepszy dostęp BAE Systems do europejskich rynków zbytu – osłabienia pozycji niemieckich firm produkujących systemy dla wojsk lądowych (KMW i Rheinmetall Defence). W przypadku koncernu EADS/Airbus Group rząd RFN miał  prawo głosu ze względu na swoje udziały w koncernie. RFN posiada jednak również inne instrumenty służące kontroli struktury własnościowej prywatnego przemysłu zbrojeniowego w Niemczech. Należy do nich przede wszystkim zapisana w ustawie o gospodarce zagranicznej konieczność zgody Ministerstwa Gospodarki na przejęcie całości lub części udziałów niemieckiej firmy zbrojeniowej przez podmioty zagraniczne[5]. W oparciu o tę ustawę najprawdopodobniej rząd RFN w 2011 roku zablokował sprzedaż „wojskowych” aktywów niemieckiej firmy TKMS funduszowi Abu Dhabi MAR z ZEA, pozwalając na sprzedaż jedynie „cywilnych” i zagranicznych aktywów koncernu.    

Podpisana 29 lipca umowa o fuzji niemieckiego KMW i francuskiego Nexter, ustanawiająca holding 50%–50% o nazwie Newco, stanowi przełamanie dotychczasowej niechęci RFN do konsolidacji niemieckich firm na poziomie europejskim. Zgadzając się na tę fuzję niemiecki rząd otwiera też drogę do połączeń innych niemieckich firm zbrojeniowych z podmiotami europejskimi. W wyniku połączenia KWM i Nexter powstanie największy producent systemów dla wojsk lądowych w Europie, porównywalny z koncernem Airbus Group w sektorze lotniczym i kosmicznym. KWM i Nexter specjalizują się w produkcji systemów dla wojsk lądowych (czołgi, bojowe wozy piechoty, transportery opancerzone, artyleria) z częściowo pokrywającym się, a częściowo uzupełniającym asortymentem. Fuzja otrzymała aprobatę niemieckiego rządu. Już w maju br. sekretarz stanu w Ministerstwie Obrony poinformował o rozpoczęciu niemiecko-francuskich prac nad przygotowaniem wymagań dla czołgu nowej generacji, następcy wykorzystywanego przez Bundeswehrę czołgu Leopard 2. Prace te będzie prowadzić najprawdopodobniej nowa spółka. Podpisanie umowy o fuzji KMW-Nexter miało miejsce w Paryżu, w obecności francuskiego ministra obrony i sekretarza stanu z niemieckiego resortu obrony. Fuzja będzie oznaczała koniec specjalizacji Niemiec w ważnej gałęzi przemysłu zbrojeniowego, jaką jest produkcja systemów dla wojsk lądowych – z tak znanymi produktami jak czołgi Leopard czy haubicoarmaty samobieżne PzH 2000. Może też długofalowo negatywnie wpłynąć na pozycję wieloletniego kooperanta KMW w produkcji systemów lądowych – firmę Rheinmetall Defence. Wprawdzie dotychczasowe wspólne projekty obu firm będą kontynuowane (Leopard 2, Puma, Boxer, Pzh 2000), jednak dalsze wspólne rozwijanie produktów nie będzie raczej możliwe (Nexter zastąpi Rheinmetall Defence jako głównego partnera KMW). Pozbawi to Rheinmetall Defence ważnego partnera do kooperacji i może zmusić do poszukiwania możliwości fuzji z partnerem zagranicznym lub (z wystawionymi obecnie na sprzedaż) podmiotami niemieckimi i rozszerzenia asortymentu. Obecnie na sprzedaż wystawiona jest duża część niemieckich aktywów Airbus Defence & Space (zakłady produkcyjne w Ulm, Friedrichshafen, Unterschleißheim oraz udziały w spółce Atlas Elektronik)[6]. Ta spółka córka koncernu Airbus Group jesienią 2014 roku zapowiedziała, że chce skoncentrować się na produkcji samolotów wojskowych, pocisków rakietowych i związanych z tym systemów oraz na potrzeby przemysłu kosmicznego. Jesienią 2014 roku pojawiły się również doniesienia o możliwości sprzedaży przez koncern ThyssenKrupp stoczni produkujących okręty podwodne i nawodne, wchodzących w skład ThyssenKrupp Marine Systems (TKMS, stocznie w Kilonii, Hamburgu i Emden)[7].

Przemysł a polityka

Niemieckie firmy zbrojeniowe, których głównymi klientami przed kryzysem finansowym i gospodarczym w Europie były siły zbrojne RFN oraz inne państwa NATO i UE, w ostatnich latach  były pod coraz większą presją nowych uwarunkowań na europejskim rynku. Z jednej strony, kryzys przyniósł stagnację i redukcję budżetów obronnych w Europie, a tym samym ograniczenia w zakupach nowego uzbrojenia i sprzętu wojskowego w państwach NATO i UE, do niedawna głównych odbiorców niemieckiego eksportu UiSW. Z drugiej strony, skurczył się rynek zbytu w RFN ze względu na mniejsze zamówienia po rozpoczętej w 2011 roku reformie Bundeswehry, która przyniosła redukcję liczebności armii, wzmocnienie jej profilu ekspedycyjnego oraz nową politykę zarządzania i zakupu UiSW. Niemieckie firmy starały się odnaleźć w tej sytuacji i aktywnie szukały nowych rynków zbytu na rynkach trzecich, tj. poza NATO i UE – z przyzwoleniem niemieckiego rządu, szczególnie koalicji CDU/CSU-FDP w latach 2009–2013. Chadecja i liberałowie hojniej wydawali pozwolenia na eksport – mimo dosyć restrykcyjnych politycznych wytycznych, zgodnie z którymi formalnie jedynie w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych specjalnymi interesami polityki bezpieczeństwa RFN, niemieckie UiSW mogły być eksportowane do państw trzecich. Wartość niemieckiego UiSW, na którego eksport rząd wydawał pozwolenia, systematycznie rosła[8], a proporcje udziału eksportu broni do państw NATO i UE w stosunku do eksportu do krajów trzecich odwróciły się: z 60% (do państw NATO i UE) i 40% (do państw trzecich) przed kryzysem – do odpowiednio 40% i 60% w 2013 roku.   

Sformowanie jesienią 2013 roku po wyborach do Bundestagu nowej koalicji CDU/CSU-SPD miało konsekwencje dla przemysłu zbrojeniowego w RFN. Obsadzenie dwóch kluczowych dla tego sektora resortów (gospodarki i obrony) politykami z koalicyjnych, lecz konkurujących ze sobą partii (SPD i CDU) wpłynęło na zmianę w polityce rządu wobec firm z sektora zbrojeniowego i oznaczało pogłębienie ich problemów. Z jednej strony, Sigmar Gabriel, przewodniczący SPD i szef Ministerstwa Gospodarki, które gra główną rolę w wydawaniu pozwoleń na eksport UiSW, od początku kadencji opowiadał się za bardziej restrykcyjną polityką eksportową do państw trzecich, w szczególności do regionów ogarniętych lub zagrożonych kryzysami i konfliktami (państwa Zatoki Perskiej, Afryka Północna). Stanowisko ministra Gabriela determinują w dużej mierze kwestie wewnątrzpolityczne. Produkcja i eksport broni spotyka się z krytyką lewicowych elit i opinii publicznej. SPD obawia się wykorzystania tego tematu przez postkomunistyczną partię Lewicy i odpływu socjaldemokratycznych wyborców w przypadku kontynuowania liberalnej polityki eksportowej poprzedników. W konsekwencji wartość UiSW, na którego eksport Ministerstwo Gospodarki wydało pozwolenie, spadła w 2014 roku do 3,9 mld euro w porównaniu z 5,8 mld euro w 2013 i 4,7 mld euro w 2012 roku[9]. Z drugiej strony, Ursula von der Leyen, minister obrony i pretendentka do przywództwa w CDU po ewentualnym odejściu z polityki Angeli Merkel, chce udowodnić zarówno swojej partii, jak i opinii publicznej w RFN, że jest w stanie poradzić sobie ze „stajnią Augiasza”. Rozliczne problemy dotyczące zamówień i realizacji projektów zbrojeniowych w resorcie obrony mocno nadszarpnęły reputację jej poprzednika, Thomasa de Maizière. Po kolejnych skandalach z realizacją dużych programów zbrojeniowych[10] minister von der Leyen zabiega więc o wprowadzenie nowych reguł współpracy z niemieckimi firmami zbrojeniowymi, dążąc do większego urynkowienia zakupów dla Bundeswehry. Zaostrzenie polityki obu ministerstw dotyka przede wszystkim niemieckie firmy zbrojeniowe produkujące głównie na rynek wojskowy – tj. producentów systemów dla sił lądowych i ich niemieckich kooperantów oraz, w mniejszym stopniu, producentów okrętów dla marynarki wojennej. Firmy przemysłu lotniczego i kosmicznego jak Airbus Group łączą w większym stopniu produkcję wojskową z cywilną. Takie przedsiębiorstwa jak KMW zmuszone są więc do poszukiwania nowych rozwiązań dla utrzymania i rozwoju firmy[11]. Po fuzji z francuskim Nexterem KMW spodziewa się otworzenia nowych rynków i m.in. łatwiejszego eksportu produktów francusko-niemieckiego holdingu do państw trzecich. Eksport UiSW „europejskiego” koncernu nie będzie bowiem już tak kontrowersyjny wewnątrzpolitycznie w RFN i najprawdopodobniej obejmować go będą inne, ustalone z francuskim rządem reguły gry (prawdopodobnie oparte również częściowo na umowie Schmidt-Debré z 1972 roku)[12].

W 2014 roku, pod presją niemieckich firm i zaawansowanych rozmów o konsolidacji KMW i Nexter, koalicja CDU/CSU-SPD rozpoczęła prace nad nową strategią dotyczącą polityki rządu wobec przemysłu zbrojeniowego. Dyskusjom, które głośnym echem odbiły się w niemieckich mediach, główny ton nadawali ministrowie gospodarki i obrony, przedstawiając odmienne wizje rozwoju sektora i przerzucając odpowiedzialność za jego wsparcie na konkurencyjny resort. Na jesieni 2014 roku swoją wizję przedstawiło Ministerstwo Obrony w non-paper dotyczącym wsparcia kluczowych technologii w przemyśle zbrojeniowym[13]. W dokumencie zaznaczono, że w przypadku zakupów UiSW resort będzie kierował się prymatem potrzeb Bundeswehry, a nie ofertą niemieckich firm zbrojeniowych, a ze względu na ograniczone środki i instrumenty postuluje ograniczyć listę kluczowych technologii narodowych, wspieranych przez rząd w tym sektorze. Ponadto, z punktu widzenia resortu dla utrzymania technologii i know-how w RFN ważniejsza niż spory o „narodową”, „europejską” czy „międzynarodową” konsolidację jest kwestia dostępu do rynków zbytu, który dają fuzje. Współpracę i konsolidację na poziomie europejskim i międzynarodowym należy uwzględnić jako komplementarne działania dla zachowania narodowych technologii w RFN. Resort obrony uznał też za konieczne wsparcie rządu (m.in. Ministerstwa Gospodarki) dla eksportu UiSW jako instrumentu służącego utrzymaniu kluczowych technologii w Niemczech. Odmienne postulaty dotyczące kształtu sektora zbrojeniowego i rządowego wsparcia przedstawił w październiku 2014 roku minister gospodarki Sigmar Gabriel[14]. Podtrzymał on restrykcyjne stanowisko dotyczące eksportu UiSW do państw trzecich, postulował szersze zdefiniowanie kluczowych kompetencji narodowych w przemyśle zbrojeniowym oraz deklarację resortu obrony, jakie projekty zbrojeniowe planuje i jakie będzie wspierać długoterminowo z udziałem niemieckich firm (po zakończeniu obecnie trwających programów). Minister opowiedział się też za konsolidacją niemieckich firm zbrojeniowych w RFN jako rozwiązaniem mającym pierwszeństwo przed fuzjami  z firmami zagranicznymi. Takie stanowisko popierają posłowie SPD, głośno krytykując fuzję KMW-Nexter[15].  

Strategia rządu: „europeizacja” z kluczowymi technologiami narodowymi

Na początku czerwca 2015 roku ponad półroczne konsultacje pomiędzy oboma ministerstwami, przy udziale MSZ i Urzędu Kanclerskiego przyniosły pierwszą od lat kompleksową strategię rządu RFN wobec przemysłu zbrojeniowego[16].

Na pierwszy plan w strategii wysuwa się kwestia „europeizacji” niemieckiego przemysłu zbrojeniowego. (1) Rząd RFN opowiedział się za wzmocnieniem rozwoju przemysłu zbrojeniowego w ramach UE (m.in. wsparcie dla badań i innowacji, standaryzacji i certyfikacji, wprowadzenie europejskich standardów wydawania pozwoleń na eksport UiSW, rozwój WPBiO). (2) Postuluje też większą europejską kooperację i integrację w rozwijaniu zdolności wojskowych, która miałaby być połączona ze współpracą w przemyśle zbrojeniowym. Zgodnie z promowaną przez Berlin w ostatnich latach koncepcją państw ramowych, RFN chce podejmować strategiczną współpracę wojskową z określonymi państwami, wspieraną współpracą przemysłową[17]. Dokument wymienia zwiększenie koordynacji planowania obronnego, realizowanie wspólnych projektów badań i rozwoju oraz wspólnych zakupów. Ich podstawą powinny być ujednolicone specyfikacje dla UiSW oraz odpowiedni podział zadań przemysłowych na współpracujące kraje. (3) Rząd zadeklarował większe wsparcie dla europejskiej współpracy i fuzji w przemyśle zbrojeniowym pod warunkiem zagwarantowania interesów narodowych.  

Zdefiniowanie kluczowych technologii ma być instrumentem zapewnienia interesów narodowych, tj. utrzymania określonych zdolności technologicznych i produkcyjnych w RFN, w „europeizującym” się niemieckim przemyśle zbrojeniowym. Nie chodzi tylko o bezpieczeństwo dostaw dla Bundeswehry, ale też o utrzymanie pozycji Niemiec jako ważnego partnera w NATO w zakresie zdolności wojskowo-technicznych oraz o zabezpieczenie roli RFN w europejskim i globalnym łańcuchu technologiczno-produkcyjnym. Rząd zidentyfikował kluczowe technologie w następujących obszarach: dowodzenia (głównie kryptologia), rozpoznania (głównie sensory), oddziaływania (głównie technologie w zakresie platform opancerzonych i okrętów podwodnych), wsparcia (głównie technologie ochronne). Utrzymanie tych technologii w RFN nie musi być sprzeczne z „europeizacją” niemieckiego przemysłu – może być zagwarantowane m.in. poprzez uzgodnienia z europejskimi partnerami w ramach dwu- lub wielostronnych umów.

Rząd wyszczególnił również w strategii instrumenty wsparcia dla niemieckiego przemysłu zbrojeniowego, ze szczególnym uwzględnieniem kluczowych technologii. (1) Należą do nich międzyresortowe uzgodnienia i ustalanie priorytetów w przeznaczaniu środków na badania i rozwój dla firm zbrojeniowych (w tym dla rozwijania produktów podwójnego zastosowania, tzw. dual use). (2) Rząd zapowiedział również wsparcie eksportu UiSW do państw NATO, UE i ewentualnie państw trzecich (z uwzględnieniem wyżej opisanych wytycznych politycznych) instrumentami Ministerstwa Gospodarki oraz Ministerstwa Obrony (w obszarze m.in. szkoleń i wykorzystywania UiSW). Rząd zapowiada też zawieranie dwustronnych umów międzyresortowych lub międzyrządowych, jeśli zwiększyłoby to szanse niemieckich firm w przypadku dużych przetargów. (3) Utrzymanie i rozwój kluczowych technologii mają być wspierane przy użyciu preferencji w zamówieniach UiSW przez resort obrony oraz odpowiednią politykę przemysłową. Rząd opowiada się również za szerszą dyskusją w RFN na temat znaczenia przemysłu zbrojeniowego i eksportu UiSW dla niemieckiej gospodarki oraz niemieckiej i europejskiej polityki bezpieczeństwa, tak aby debata opinii publicznej na ten temat była bardziej rzeczowa i mniej jednostronna.

Strategia RFN dotycząca wzmocnienia niemieckiego przemysłu zbrojeniowego jest wyrazem przekonania, że nie ma odwrotu od europejskiej konsolidacji tego przemysłu, ale warunki tej konsolidacji powinny być w o wiele większym stopniu niż do tej pory kształtowane przez niemiecki rząd. Fuzja KMW-Nexter pokazuje coraz bardziej wyraźną tendencję niemieckich prywatnych firm zbrojeniowych do łączenia się z podmiotami zagranicznymi. Jednak ze względu na dotychczasowe negatywne doświadczenia, rząd RFN chce mieć większą kontrolę nad tym procesem, tak aby konsolidacja np. z podmiotami francuskimi nie odbywała się kosztem niemieckich centrów technologicznych, zakładów produkcyjnych czy poddostawców. Receptą ma być zdefiniowanie kluczowych technologii narodowych, które mają być wspierane oraz chronione również poprzez zawieranie dwustronnych międzyrządowych porozumień dot. strategicznych kwestii współpracy zbrojeniowej[18]. Porozumienia te mogą regulować takie kwestie jak struktura własnościowa spółek, miejsca rozwijania technologii i produkcji, poddostawców oraz eksportu wspólnie rozwijanego UiSW[19]. W związku z fuzją KMW-Nexter takie niemiecko-francuskie porozumienie ma zostać zawarte na jesieni 2015 roku.

Aneks

Lista największych firm zbrojeniowych w RFN

Opracowanie własne