Eurazjatycka Unia Gospodarcza: czas kryzysu

Forsowana przez Rosję Eurazjatycka Unia Gospodarcza (EUG) łącząca Rosję, Kazachstan, Białoruś, Armenię i Kirgistan boryka się obecnie z poważnymi problemami. Kryzys gospodarczy w Rosji wywołany głównie spadkiem cen ropy na światowych rynkach i pogłębiony sankcjami wprowadzonymi przez kraje Zachodu w związku z konfliktem ukraińskim promieniuje na niekonkurencyjne i uzależnione od Rosji gospodarki krajów poradzieckich. Zaowocowało to wzrostem napięć gospodarczych i politycznych pomiędzy członkami EUG. Z punktu widzenia Rosji projekt EUG pozostaje jednak użyteczny, ponieważ to nie integracja gospodarcza jest dla Moskwy priorytetem. Unia pozostaje najważniejszym instrumentem realizacji geopolitycznych celów Kremla obejmujących w szczególności utrzymanie strefy wpływów i zapobieżenie integracji państw poradzieckich z Zachodem, a także stawianie ograniczeń w ich zbliżeniu z Chinami. Moskwa forsuje więc rozszerzenie EUG o nowe kraje, wzmacnia narzędzia dominacji politycznej w ramach Unii i propaguje swój projekt na arenie międzynarodowej. Przyszłość projektu integracyjnego będzie zależeć jednak zarówno od dalszej determinacji Kremla, jak i od tego, czy pozostałe kraje, wykorzystując kryzys, zdołają zmienić reguły integracji.

Cele Moskwy

Eurazjatycka Unia Gospodarcza, powstała 1 stycznia 2015 roku w wyniku przekształcenia Unii Celnej i Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej, stanowi obecnie z punktu widzenia Kremla najważniejszy formalny mechanizm współpracy na obszarze poradzieckim. W zamyśle Moskwy EUG ma spełniać trzy główne funkcje. Po pierwsze, była ona pomyślana jako mechanizm wzmacniający rosyjskie wpływy w regionie. Po drugie, ma stanowić barierę dla integracji państw z tego obszaru z Zachodem, a w Azji Centralnej zapobiec także rosnącym wpływom Chin. Po trzecie, EUG jako wyraz prymatu Rosji na obszarze poradzieckim ma również funkcję legitymizowania kremlowskich elit wobec społeczeństwa rosyjskiego.

Eurazjatycka Unia Gospodarcza, w której decydujący głos należy do Kremla, pozostaje dla Rosji istotnym narzędziem wpływu politycznego na pozostałe państwa członkowskie. Pod pozorem integracji równoprawnych państw w ramach organizacji międzynarodowej kryje się bowiem projekt dominacji Moskwy na obszarze poradzieckim. Formalnie powołane instytucje w ramach EUG pełnią fasadową rolę i mają ograniczony wpływ na procesy gospodarcze i polityczne. Stanowią one dla Rosji kolejne forum, na którym Kreml może wykorzystywać gospodarczą i militarną przewagę do wywierania presji na przywódców poszczególnych krajów. Kluczowe w procesie decyzyjnym są interesy Kremla, a Moskwie udaje się wikłać państwa członkowskie w ściślejszą współpracę w wymiarze politycznym, który formalnie jest drugorzędny wobec aspektu ekonomicznego[1]. Najczęstszym sposobem ucieczki od rosyjskiej dominacji staje się dla pozostałych państw członkowskich EUG pozorowanie integracji i opóźnianie wykonywania decyzji organów Unii.

Projekt EUG był rozwijany równolegle z intensyfikacją programów europejskich na obszarze poradzieckim[2]. Stanowi zatem także odpowiedź na strukturalną siłę Unii Europejskiej, która przejawia się w zdolności do redefiniowania ram stosunków międzynarodowych, systemów politycznych i ekonomicznych sąsiednich państw. Dla Rosji EUG to instrument rozgrywki geopolitycznej, mający zapobiec integracji ze strukturami zachodnimi państw wchodzących niegdyś w skład ZSRR (poza państwami bałtyckimi). W tym celu Moskwa stara się przedstawić EUG jako projekt alternatywny wobec UE i zabiega o legitymizację EUG na arenie międzynarodowej. Kreml naciska przede wszystkim na instytucjonalizację stosunków pomiędzy EUG a Unią Europejską, starając się skłonić UE do stworzenia stałych mechanizmów dialogu z EUG w sprawach gospodarczych i politycznych. Rosja postulowała uznanie przez Zachód EUG za partnera do rozmów na temat zakończenia konfliktu na Ukrainie, a także naciska podczas rozmów z Brukselą na nawiązanie oficjalnych stosunków między zdominowaną przez Moskwę EUG a UE. Formalne mechanizmy współpracy mają stanowić z jednej strony narzędzie nacisku na członków EUG pokazujące, że Rosja ma decydujący głos w kluczowych kwestiach dotyczących relacji międzynarodowych w regionie, a z drugiej strony mają być jeszcze jednym polem negocjacji i instrumentem oddziaływania na kraje Zachodu. Jednocześnie ze względu na rosnące wpływy Chin w Azji Centralnej Moskwa stara się wykorzystać EUG, jako podmiot w rozmowach z Pekinem[3].

Rosja propaguje EUG jako sojusz zdolny rywalizować z UE w wymiarze ekonomicznym, a jednocześnie odmienny aksjologicznie od struktur zachodnich poprzez odrębność od zasad demokracji liberalnej i zakorzenienie w wartościach konserwatywnych. Moskwa podkreśla swoistość modelu społeczno-politycznego państw poradzieckich, która ma skutkować niezdolnością tych krajów do integracji z Zachodem. Posługuje się w tym celu narracją o odmienności cywilizacyjnej tzw. rosyjskiego świata (ros. Russkij Mir)[4]. Przykładem mogą być słowa Władimira Putina, który stwierdził, że „Unia Eurazjatycka to projekt zachowania tożsamości narodów, historycznej przestrzeni eurazjatyckiej w nowym wieku i w nowym świecie. Eurazjatycka integracja to szansa dla całego poradzieckiego obszaru, aby stać się niezależnym centrum globalnego rozwoju, a nie peryferiami dla Europy lub dla Azji”[5]. Narracja ta ma dla Kremla także istotne znaczenie wewnętrzne. Mobilizuje zasoby symboliczne i pozwala utwierdzać własne społeczeństwo w przekonaniu, że rosyjska polityka zagraniczna odnosi sukcesy[6]. Ponieważ w postrzeganiu rosyjskich elit stabilność systemu władzy w Rosji jest ściśle powiązana ze stabilnością pozostałych poradzieckich reżimów, EUG jako projekt utrwalający zależności elit tych państw od Moskwy ma z jednej strony zapewnić zabezpieczenie przed tzw. kolorowymi rewolucjami w bliskim sąsiedztwie, z drugiej – wzmocnić trwałość systemu władzy w samej Rosji.

Rozszerzenie kosztem gospodarki

Główne cele, jakie Moskwa wyznacza EUG, wymuszają dążenie do jej powiększania. Kreml konsekwentnie stara się przyłączać do Unii kolejne kraje, niezależnie od ich kondycji gospodarczej i umiarkowanego sprzeciwu pozostałych członków EUG. W styczniu 2015 roku do Unii dołączyła Armenia, w maju 2015 roku przyłączono Kirgistan, a najprawdopodobniej w 2016 roku dojdzie do akcesji Tadżykistanu. Rozszerzanie EUG z jednej strony uwiarygodnia tę inicjatywę i oznacza utrwalenie rosyjskiej dominacji nad coraz większą częścią obszaru poradzieckiego, z drugiej obniża efektywność gospodarczą samej Unii.

Kreml, forsując rozszerzenie EUG, umiejętnie wykorzystuje uzależnienie pozostałych członków Unii od Rosji. Moskwa skutecznie przymusiła prezydenta Armenii Serża Sargsiana do rezygnacji z integracji europejskiej i przystąpienia do EUG, prawdopodobnie wykorzystując jako instrument nacisku pozycję gwaranta bezpieczeństwa Armenii w obliczu tlącego się od lat konfliktu tego kraju z Azerbejdżanem o Górski Karabach. Białoruś i Kazachstan były początkowo niechętne obniżaniu efektywności ekonomicznej EUG przez rozszerzenie o Armenię i Kirgistan. Kazachstan obawiał się ponadto, że w wyniku rozszerzenia dojdzie do: wzmocnienia roli Kirgistanu jako reeksportera towarów z Chin, wzmożonego napływu migrantów zarobkowych oraz tańszych produktów z Kirgistanu. Dotychczasowi członkowie EUG nie byli jednak w stanie zablokować niewygodnego dla nich rozszerzenia. O politycznej sile Kremla świadczy także zdolność do wprowadzenia do agendy EUG tematu członkostwa Tadżykistanu, a w odległej perspektywie także Azerbejdżanu. Obawa przed retorsjami ze strony Moskwy sprawia, że dla nowych członków Unii integracja stanowi przede wszystkim polityczną konieczność. Członkostwo w EUG doraźnie pozwala także na uzyskanie pewnych korzyści finansowych. Erywań, Biszkek i Duszanbe zdają sobie sprawę, że wstąpienie do EUG wiąże się z licznymi negatywnymi skutkami dla ich gospodarek, m.in.: ze wzrostem cen wywołanym przede wszystkim podniesieniem ceł oraz z malejącą konkurencyjnością, co może prowadzić do upadku wielu przedsiębiorstw[7]. Dla Kirgistanu szczególnie bolesne okazało się podwyższenie ceł na towary z Chin, których reeksport stanowi ważne źródło dochodów. Wynagrodzić te koszty ma doraźna pomoc finansowa od Moskwy, zniesienie ceł w ramach EUG i otwarcie rynku pracy w Rosji i Kazachstanie. Dla reżimów w krajach EUG członkostwo oznacza także korzyści polityczne polegające na odsunięciu ryzyka wybuchu protestów społecznych. Doraźne wsparcie finansowe pozwala bowiem rozładowywać napięcia społeczne, a obawa przed rosyjską interwencją sprawia, że dążenia prodemokratyczne i prozachodnie ulegają samoograniczaniu.

Przyłączenie krajów o niewielkim potencjale gospodarczym do EUG nie wzmocniło Unii ekonomicznie. Kolejne przekształcenia i rozszerzenia są jednak przez Rosję wykorzystywane do zwiększenia supremacji nad krajami na obszarze poradzieckim i do demonstrowania sukcesów projektu integracyjnego, który ma w zamyśle stanowić alternatywę dla integracji z Zachodem. Rosja stara się budować w ten sposób narrację o „wielobiegunowym” porządku międzynarodowym, w którym powinna funkcjonować równowaga sił pomiędzy mocarstwami wzajemnie respektującymi swoje interesy i strefy wpływów. Z punktu widzenia głównych celów Kremla EUG jest efektywna, ponieważ nawet osłabiona gospodarczo wydaje się stanowić ograniczenie dla wchodzenia przez jej członków w inne nieakceptowane przez Moskwę struktury integracyjne. Jednocześnie Rosja regularnie podnosi temat wbudowania w struktury EUG mechanizmów, które pozwoliłyby wzmocnić wymiar polityczny Unii i tym samym rosyjską supremację (m.in. powołanie parlamentu EUG, odejście od płatności w dolarach czy utworzenie wspólnej waluty). Próby te spotykają się z oporem pozostałych członków Unii, o czym świadczą liczne wypowiedzi prezydentów Alaksandra Łukaszenki i Nursułtana Nazarbajewa, kwestionujące potrzebę pogłębiania integracji eurazjatyckiej.

Echa rosyjskiego kryzysu

Spadek cen ropy naftowej, która jest głównym rosyjskim towarem eksportowym i źródłem dochodów budżetowych[8] oraz w ograniczonym stopniu zachodnie sankcje wprowadzone w związku z konfliktem ukraińskim doprowadziły do gwałtownego pogorszenia się sytuacji gospodarczej w Rosji. Kryzys ten odbija się także na kondycji słabych gospodarek pozostałych państw członkowskich EUG, co rodzi konflikty w ramach tej Unii.

Wyraźne oddziaływanie rosyjskich problemów ekonomicznych wynika przede wszystkim z historycznie silnych związków systemów gospodarczych obszaru poradzieckiego. Oddziaływanie to pogłębiają ponadto duże dysproporcje ekonomiczne pomiędzy członkami EUG: produkt krajowy brutto Rosji stanowi ok. 86% PKB całego EUG, PKB drugiego pod względem wielkości i potencjału gospodarczego Kazachstanu stanowi niecałe 10%, około 3,5% przypada na Białoruś, a niespełna 1% na Armenię i Kirgistan[9]. Ponadto relacje handlowe w ramach EUG są silnie zdominowane przez handel poszczególnych krajów z Rosją (z przewagą eksportu z Rosji). Sprawia to, że członkowie Unii są w dużej mierze uzależnieni od kondycji gospodarki rosyjskiej, a w konsekwencji odgrywają względem Rosji rolę drugoplanową w podejmowaniu wszelkich decyzji. Różnice rozmiarów gospodarek krajów EUG i ów „koncentryczny” charakter handlu w EUG powodują, że napięcia dotyczące polityki gospodarczej są niejako strukturalnie wpisane w funkcjonowanie tego projektu (zob. Aneks).

Recesja w Rosji silnie wpływa na spadek wartości wymiany handlowej pomiędzy krajami całej Eurazjatyckiej Unii Gospodarczej. Mimo że Kreml deklaruje, iż współpraca gospodarcza w ramach EUG jest dla Rosji priorytetem, wymiana handlowa z krajami EUG stanowi jedynie 6,6% rosyjskich obrotów z zagranicą, podczas gdy handel z krajami UE to 49,5% wymiany handlowej Rosji[10]. Utrzymujący się niski kurs rubla obniżył także okresowo konkurencyjność producentów ponoszących wydatki w innych walutach, co sprawiło, że w ramach EUG wartość importu do Rosji spadła bardziej niż eksport towarów rosyjskich. Szczególne straty zanotowali eksporterzy z Kazachstanu, a zwłaszcza producenci samochodów, materiałów budowlanych, artykułów spożywczych i towarów ropopochodnych. Rosyjski kryzys przejawiający się m.in. spadkiem wartości rubla, zahamowaniem inwestycji i wyraźnym spadkiem dochodów realnych ludności doprowadził także do gwałtownego obniżenia transferów pieniężnych pochodzących od emigrantów pracujących w Rosji. W ramach EUG spadek tych przychodów okazał się najdotkliwszy dla najbardziej uzależnionych od transferów Kirgistanu i Armenii. W Kirgistanie, gdzie według danych Banku Światowego ok. 30% PKB stanowią transfery od emigrantów zarobkowych, spadek ten wyniósł w pierwszych trzech kwartałach 2015 roku ponad 45% w porównaniu z analogicznym okresem 2014 roku. Natomiast w Armenii, której ok. 18% PKB stanowią pieniądze od gastarbeiterów przekazy zmalały o ok. 50% w tym samym okresie[11]. Zmniejszenie się dochodów migrantów oraz nałożenie się rosyjskiego kryzysu na systemowe kłopoty gospodarek krajów EUG powoduje, wraz z pogorszeniem kondycji ekonomicznej, napięcia społeczne i niepokój elit o przyszłość systemów politycznych tych państw.

Oddziaływanie rosyjskiego kryzysu gospodarczego i wprowadzenie przez Rosję embarga na produkty żywnościowe z krajów Zachodu sprawiło, że w sferze gospodarczej można mówić raczej o osłabieniu integracji w EUG niż o jej wzmocnieniu, co powoduje liczne w niej konflikty. Jednocześnie silne oddziaływanie kryzysu rosyjskiego na pozostałe gospodarki EUG, świadczy o sile związków ekonomicznych. Powiązania gospodarcze w obrębie Unii mają przede wszystkim charakter bilateralnych stosunków z Rosją i są w dużej mierze spuścizną historyczną, a nie – jak jest to przedstawiane w narracji rosyjskiej – efektem sukcesu integracji w ramach Eurazjatyckiej Unii Gospodarczej[12].

Konflikty w ramach EUG

Nałożenie się rosyjskiego kryzysu na systemowe kłopoty gospodarek krajów EUG prowadzi do narastania konfliktów pomiędzy państwami członkowskimi. Wielość barier pozataryfowych i niska kultura instytucjonalna tych krajów sprawia, że w dobie kryzysu dochodzi do wojen handlowych i prób osłabienia poziomu integracji ze strony poszczególnych członków Unii. Wybuchające spory pokazują, że kondycja gospodarcza EUG jest przede wszystkim pochodną stanu gospodarki rosyjskiej i zdolności Moskwy do narzucenia swojej woli pozostałym członkom Unii.

Niektórzy członkowie EUG, by bronić się przed skutkami kryzysu i dyktatem Moskwy, zaczęli stosować instrumenty protekcjonistyczne. Chcąc chronić swoje rynki przed napływem rosyjskich towarów, których ceny znacząco spadły w wyniku dewaluacji rubla, Białoruś i Kazachstan wprowadzały na początku 2015 roku ograniczenia importu niektórych produktów z Rosji. W ostrym tonie na temat niekorzystnego wpływu integracji eurazjatyckiej i strat gospodarek w związku z kryzysem w Rosji kilkukrotnie wypowiadali się przywódcy obu krajów[13]. Napięcia zaowocowały pojawieniem się prób ograniczenia swobody przepływu poszczególnych towarów za pomocą barier pozataryfowych, które są wykorzystywane do omijania zasad wspólnego rynku w ramach EUG[14]. Ponadto spadek dochodów ludności budzi rosnącą frustrację społeczną, która może prowadzić do protestów (jak w czerwcu 2015 roku po ogłoszeniu podwyżki cen energii elektrycznej w Armenii), co dodatkowo pogłębia niepokój lokalnych elit.

Sytuację gospodarczą krajów EUG pogorszyło wprowadzenie przez Rosję zakazu importu wybranych produktów z krajów, które uruchomiły sankcje po rosyjskiej agresji na Ukrainę i aneksji Krymu. Wprowadzone przez Moskwę bez konsultacji z pozostałymi członkami Unii embargo w znaczący sposób wpłynęło na funkcjonowanie rynku towarów na obszarze EUG. Pozostali członkowie Unii nie przyłączyli się do wprowadzonych przez Moskwę „kontrsankcji”. Stało się to kolejnym polem konfliktów i zapoczątkowało serię oskarżeń o nieprzestrzeganie rosyjskich regulacji przez Białoruś i Kazachstan. Państwa te, aby zminimalizować straty wynikające z ograniczenia eksportu własnych towarów do Rosji, zaczęły reeksportować zachodnie produkty. Często ukrywane jest w tym celu faktyczne pochodzenie towarów, a niekiedy są one wwożone na terytorium Federacji Rosyjskiej nielegalnie, pod pretekstem tranzytu z Białorusi do Kazachstanu. Budzi to sprzeciw Moskwy, która naciska na powstrzymanie napływu zachodniej żywności przez terytorium pozostałych członków Unii. Aby przeciwdziałać wwozowi towarów z krajów objętych „kontrsankcjami”, Rosja zaczęła stosować wzmożone kontrole służb sanitarnych, weterynaryjnych i nadzoru transportu.

Napięcia w Eurazjatyckiej Unii Gospodarczej dodatkowo spotęgowało przystąpienie Kazachstanu do Światowej Organizacji Handlu (WTO). Warunki akcesji Kazachstanu do WTO przewidują bowiem średnią stawkę celną na poziomie 6,1%, co odbiega znacząco od stawek przyjętych w ramach EUG, które odpowiadały warunkom akcesji Rosji do WTO (cła na średnim poziomie 10,4%). Kazachstan powrócił tym samym do poziomu ceł zbliżonego do tego, jaki obowiązywał w tym kraju przed 2010 rokiem, kiedy zaczęła funkcjonować wspólna taryfa celna Rosji, Kazachstanu i Białorusi. Powoduje to ryzyko dla innych krajów EUG (przede wszystkim dla Rosji), że import towarów do Unii będzie odbywał się głównie przez Kazachstan. Aby temu zapobiec, wprowadzono zmiany zasad funkcjonowania wspólnego rynku, ustanawiając dwa równoległe systemy celne: importu na rynek wewnętrzny w Kazachstanie z zastosowaniem niższych ceł według umowy z WTO oraz importu na rynek EUG z zachowaniem dotychczasowych stawek celnych. Kazachstan został natomiast zobowiązany do wprowadzenia mechanizmów zapobiegających wywożeniu do innych państw EUG produktów, dla których zastosowano niższe cła[15]. Akcesja Kazachstanu do WTO prawdopodobnie będzie powodować dalsze osłabienie relacji gospodarczych w ramach EUG poprzez ograniczenie zasad swobody przepływu towarów. Może powodować także powstawanie okresowych wojen handlowych, jeśli towary importowane do Kazachstanu z krajów trzecich będą przewożone na teren EUG.

W związku z oddziaływaniem rosyjskiego kryzysu integracja gospodarcza na obszarze EUG uległa osłabieniu. Kryzys gospodarczy uwidacznia i pogłębia problemy we współpracy w ramach EUG, związane z nierównym tempem wzrostu gospodarczego, brakiem koordynacji polityki makroekonomicznej, znacznymi wahaniami walut, a przede wszystkim wielością i dowolnością stosowania barier pozataryfowych. Dla niektórych członków EUG kryzys jest jednak także okazją do próby redefiniowania narzuconych warunków swojego członkostwa w Unii – uzyskania subsydiów w przypadku Białorusi oraz poprawy warunków handlu zagranicznego w przypadku Kazachstanu.

Perspektywy

Kondycja gospodarcza EUG zależy przede wszystkim od stanu gospodarki rosyjskiej. W związku z kryzysem ekonomicznym wynikającym w pierwszej kolejności ze spadku cen ropy naftowej na światowych rynkach, a także w pewnym stopniu z zachodnich sankcji Rosja nie jest w stanie budować potencjału gospodarczego Unii. Przedłużający się kryzys w Rosji będzie więc w dalszym ciągu pogarszał sytuację gospodarczą pozostałych państw EUG. W efekcie zmniejszającej się atrakcyjności ekonomicznej EUG kraje te pozostaną niechętne pogłębianiu integracji gospodarczej i narzucanej dominacji politycznej Kremla[16]. Kazachstan Białoruś, Armenia i Kirgistan będą podejmować próby ochrony własnych rynków i obstrukcji rosyjskich planów wzmacniania dominacji.

Ze względu na sprzeczne interesy krajów członkowskich należy uznać za mało prawdopodobne plany stworzenia w ramach EUG wspólnego rynku energii i surowców oraz utworzenie unii walutowej, zapowiedziane przez Władimira Putina w Astanie 20 marca 2015 roku[17]. Prowadzona przez Rosję wojna przeciw Ukrainie przekreśla de facto także szanse na przyłączenie Ukrainy do EUG[18], co było jednym z głównych celów Kremla w momencie konstruowania tego projektu integracyjnego. Dla realizacji rosyjskiego projektu geopolitycznego obejmującego przywrócenie niepodważalnej kontroli nad obszarem poradzieckim konieczne jest dalsze rozszerzanie EUG i wzmacnianie zależności w wymiarach politycznym, ekonomicznym i militarnym. Stąd Rosja będzie dążyła do rozszerzenia EUG o Tadżykistan i starała się umocnić swój wpływ na politykę zagraniczną państw EUG. Mimo rosnących problemów ekonomicznych i napięć politycznych, wydaje się, że w wymiarze politycznym projekt EUG będzie nadal służył wzmacnianiu dominacji Rosji nad coraz większą liczbą państw byłego ZSRR.

Aneks

PKB członków EUG (2014) i wymiana handlowa w ramach EUG (styczeń–październik 2015)

Źródło: Dane Eurazjatyckiej Komisji Gospodarczej, http://www.eurasiancommission.org