Jak wyjść z kryzysu bez reform? Białoruskie władze wobec narastających problemów gospodarczych

W 2015 roku po raz pierwszy od niemal 20 lat odnotowano na Białorusi spadek PKB, co jest przede wszystkim efektem znaczącego obniżenia poziomu produkcji i eksportu. W konsekwencji doszło również do poważnego uszczuplenia rezerw walutowych i postępującego osłabienia białoruskiego rubla. Wyniki makroekonomiczne ze stycznia i lutego 2016 roku pokazują nie tylko kontynuację tych trendów, ale wręcz ich nasilenie, co potwierdza, że Białoruś znalazła się w długotrwałym kryzysie gospodarczym. Z jednej strony przyczyną takiego stanu rzeczy jest przedłużająca się recesja gospodarcza w Rosji, będącej dla Białorusi głównym partnerem gospodarczym oraz drastyczny spadek cen paliw na rynkach światowych, które są jednym z kluczowych pozycji białoruskiego eksportu. Z drugiej strony, równie istotnym powodem obecnego kryzysu jest niewydolność białoruskiego modelu gospodarczego. Prezydent Alaksandr Łukaszenka w obawie przed rozmontowaniem autorytarnego systemu władzy oraz wzrostem niezadowolenia społecznego kategorycznie odrzuca propozycje choćby fragmentarycznych reform, zgłaszane przez tę część jego otoczenia, która zdaje sobie sprawę z konieczności natychmiastowej transformacji anachronicznego i przez to bardzo kosztownego modelu gospodarczego, wciąż jeszcze opartego na quasi-radzieckich zasadach zarządzania.

W tej sytuacji władze Białorusi przyjęły stosowaną już wcześniej taktykę zmierzającą do pozyskania dużych, nisko oprocentowanych kredytów stabilizacyjnych, przede wszystkim od Międzynarodowego Funduszu Walutowego oraz kontrolowanego przez Rosję Eurazjatyckiego Funduszu Stabilizacji i Rozwoju. W kontekście nowego otwarcia w relacjach z UE, możliwego ocieplenia z Waszyngtonem oraz bliskiej współpracy z Rosją uzyskanie wsparcia finansowego wydaje się całkiem realne. I mimo że obie instytucje, a w szczególności MFW, wysuwają żądania reform, nie należy oczekiwać, że Mińsk przystąpi pod ich naciskiem do kompleksowej przebudowy nieefektywnego systemu gospodarczego. Przyjęta przez Łukaszenkę polityka bieżącego przetrwania w oparciu o kredyty jedynie odsuwa w czasie nieuchronne reformy, dodatkowo podwyższając ich koszt społeczny i finansowy.

Przejawy kryzysu

W minionym roku PKB Białorusi zmniejszyło się o 3,9%, co oznacza załamanie 19-letniej tendencji wzrostu[1]. Jedną z głównych przyczyn takiego wyniku jest z pewnością znaczna redukcja białoruskiego eksportu, tworzącego ponad połowę PKB. W 2015 roku wartość eksportu Białorusi wyniosła 26,6 mld USD, czyli aż o 9,3 mld USD (26%) mniej niż w 2014 roku. Towarzyszył temu również spadek importu o 10,1 mld USD (25%). Jednak nie zakłóciło to utrzymującej się już od wielu lat negatywnej tendencji w białoruskim handlu zagranicznym i ubiegły rok również zamknął się ujemnym saldem w wysokości -3,6 mld USD. Warto zwrócić uwagę, że największy, 30-procentowy spadek nastąpił w eksporcie na rynki państw WNP, a w przypadku eksportu do Rosji, niezmiennie będącej dla Białorusi głównym partnerem handlowym, oznaczało to utratę 4,7 mld USD potencjalnych przychodów. Jest to efekt głębokiej recesji gospodarczej w Rosji, a także na innych, ważnych dla Białorusi rynkach państw poradzieckich (głównie ukraińskim i kazaskim). Również uwarunkowany dekoniunkturą (choć nieco mniejszy niż na kierunku rosyjskim) spadek nastąpił w wymianie towarowej z UE. Wartość sprzedaży białoruskich towarów do państw unijnych spadła o 19%, czyli nieco ponad 2 mld USD.

Tak znacząca redukcja dochodów w walucie obcej z eksportu, w połączeniu z koniecznością spłaty w 2015 roku zadłużenia zagranicznego w wysokości 3,6 mld USD spowodowały obniżenie rezerw walutowych białoruskiego banku centralnego o ponad 800 mln USD w skali całego roku. Tym samym ich poziom 1 stycznia br. wyniósł zaledwie 4,175 mld USD, co już jest sumą niewystarczającą do pokrycia wartości 3-miesięcznego importu Białorusi, czyli poziomu standardowo uważanego za bezpieczny dla finansów państwa. Wszystko wskazuje na to, że w tym roku wymienione tendencje będą się pogłębiać, gdyż w styczniu br. spadek PKB wyniósł już 4,3%, miesięczne saldo handlu zagranicznego wyniosło -50 mln USD (podczas gdy w analogicznym miesiącu roku ubiegłego było pozytywne i sięgnęło niemal 180 mln USD), a poziom rezerw walutowych w ciągu pierwszych 2 miesięcy br. obniżył się o niemal 65 mln USD. Jednocześnie zgodnie z harmonogramem spłat zadłużenia zagranicznego Białoruś powinna w tym roku zwrócić wierzycielom (przede wszystkim Rosji i Chinom) 3,3 mld USD, co przy tak krytycznym i wciąż spadającym poziomie rezerw jest już praktycznie niemożliwe[2].

Dekoniunktura w Rosji oraz na innych ważnych dla białoruskiego eksportu rynkach doprowadziła również do poważnego pogorszenia kondycji białoruskich zakładów przemysłowych, w większości wciąż jeszcze opartych na radzieckiej infrastrukturze oraz zasadach zarządzania i przez to mniej konkurencyjnych. Według oficjalnych danych statystycznych w 2015 roku aż 60% białoruskich przedsiębiorstw odnotowało straty lub co najwyżej minimalny zysk i w porównaniu z rokiem 2014 ich liczba wzrosła o 24%[3]. Towarzyszył temu drastyczny, bo aż o 42,2% spadek dochodów w sektorze produkcyjnym. Należy podkreślić, iż w tej grupie znalazły się również tak istotne dla białoruskiej gospodarki podmioty jak stołeczny MTZ (produkcja traktorów), MAZ (produkcja samochodów ciężarowych), BMZ (produkcja silników) oraz zlokalizowany w Homlu zakład produkcji maszyn rolniczych Gomselmasz. Spośród największych, tzw. strategicznych zakładów dochody wciąż jeszcze przynoszą obie rafinerie naftowe oraz kompania potasowa Biełkalij.

Innym ważnym aspektem kryzysu białoruskiej gospodarki jest trwająca już od wielu miesięcy deprecjacja białoruskiego rubla. W skali ubiegłego roku jego wartość w odniesieniu do tzw. koszyka walut (dolara, euro i rosyjskiego rubla) spadła o 37,8%, a w odniesieniu do samego dolara spadek wyniósł aż 55,9%. W pierwszych tygodniach 2016 roku nastąpił dalszy spadek o co najmniej kilkanaście procent[4]. Tak znaczne osłabienie rubla doprowadziło do spadku realnej wartości wynagrodzeń i o ile jeszcze w 2015 roku zmiany nie były tak drastyczne, to dynamiczny spadek kursu rubla w styczniu br. w przeliczeniu na dolary obniżył wysokość średniego wynagrodzenia o niemal 90 USD (do kwoty 315 USD). Dla tej części białoruskiego społeczeństwa, która lokuje oszczędności w walucie obcej i jeździ na zakupy do Polski i Litwy, oznacza to wyraźny spadek poziomu życia. W całe społeczeństwo uderza natomiast postępujący od dłuższego czasu wzrost cen towarów w białoruskich sklepach, co sprawia, że Białoruś staje się jednym z droższych państw na świecie[5].

Dogmatyczna polityka władz

Wiele wskazuje na to, że część otoczenia prezydenta Alaksandra Łukaszenki jeszcze w ubiegłym roku zaczęła dostrzegać powagę sytuacji i wynikającą z tego konieczność zmian. Uchodzący za głównego propagatora reform doradca ds. ekonomicznych prezydenta Białorusi Kirył Rudy w październiku ub.r. publicznie opowiedział się za odejściem od tradycyjnej polityki nakazowo-rozdzielczej, opartej na ręcznym sterowaniu i regulowaniu rozwoju poprzez ściśle określone plany do wykonania[6]. Co więcej, podkreślił również potrzebę szerokiej prywatyzacji oraz likwidacji nierentownych przedsiębiorstw, co było już bardzo daleko idącym postulatem w kontekście wyraźnie antyliberalnej polityki gospodarczej białoruskich władz. Tymczasem już w kolejnym wystąpieniu, wygłoszonym kilka tygodni później na Forum Ekonomicznym w Mińsku Rudy przyznał, że reformy nie są aż tak niezbędne, brak również na nie społecznego zapotrzebowania oraz odpowiednich kadr urzędniczych, zdolnych do zaprogramowania i wdrożenia systemowych zmian w gospodarce[7]. Wszystko wskazuje na to, że doradca białoruskiego prezydenta został zmuszony do publicznego wycofania się ze swoich propozycji i tym samym nie ma istotnego wpływu na kształtowanie polityki ekonomicznej państwa[8].

W swoich wypowiedziach z ostatnich kilku miesięcy Alaksandr Łukaszenka wielokrotnie stanowczo powtarzał tezę – charakterystyczną dla jego wieloletniej retoryki – że nie dopuści do żadnych reform, które jego zdaniem jedynie „spowodowałyby zamęt wśród obywateli, destabilizując sytuację”, co może „kosztować znacznie więcej niż spłata obecnego zadłużenia zagranicznego”. Jednocześnie białoruski lider otwarcie opowiedział się za ręcznym sterowaniem gospodarką, w tym za udzielaniem konkretnego wsparcia zagrożonym bankructwem nierentownym przedsiębiorstwom[9]. Podobnie jak w poprzednich latach, Łukaszenka uznał więc, że jakiekolwiek głębsze zmiany dotychczasowego modelu ekonomicznego mogłyby osłabić cały autorytarny system władzy, a nawet doprowadzić do wybuchu niezadowolenia społecznego. Białoruski prezydent usiłuje zachować przynajmniej niektóre elementy gwarancji socjalnych, w tym przede wszystkim wysoki poziom zatrudnienia w państwowym przemyśle. Z jednej strony łagodzi to nastroje społeczne, z drugiej zaś – poprzez system krótkoterminowych, przedłużanych co kilka lat umów o pracę – pozwala na kontrolowanie znaczącej części białoruskiego społeczeństwa. Unikając likwidacji nierentownych zakładów władze Białorusi ostrożnie podchodzą również do kwestii prywatyzacji. W ogłoszonym w styczniu br. planie prywatyzacyjnym na rok 2016 znalazło się jedynie 56 podmiotów, przy czym w większości przypadków chodzi o sprzedaż jedynie mniejszych pakietów. Na tej liście zabrakło strategicznych podmiotów, a planowany łączny dochód ze wszystkich transakcji ma wynieść jedynie ok. 20 mln USD. W związku z tym można uznać, iż władze Białorusi nie tylko nie są gotowe do reformowania gospodarki poprzez prywatyzację, ale również nie widzą w niej efektywnego źródła przychodu, pozwalającego uzupełnić malejące rezerwy walutowe[10].

Dogmatyczna polityka gospodarcza białoruskich władz przekłada się również na nierealistyczną konstrukcję budżetu. Plan przychodów i wydatków na 2016 rok wciąż opiera się na założeniu, że cena ropy naftowej utrzyma się na poziomie 50 USD za baryłkę i wbrew wstępnym zapowiedziom dokonania nowelizacji budżetu brak jest jakichkolwiek działań w tym kierunku. Mimo że Białoruś nie ma znaczących złóż ropy naftowej (roczne krajowe wydobycie to ok. 1,5 mln ton), to ze względu na posiadanie dwóch rafinerii o łącznej mocy przerobowej ponad 20 mln ton rocznie, produkujących głównie na eksport, białoruska gospodarka jest w znacznej mierze zależna od koniunktury na rynku paliw[11]. Białoruś importuje ropę naftową według stałych stawek uzgodnionych z Rosją, a następnie jej produkty naftowe muszą być konkurencyjne na rynkach europejskich w sytuacji dekoniunktury, co oznacza zmniejszenie białoruskiej marży. Udział produktów naftowych w białoruskim eksporcie wynosi niemal 30%, co czyni ten sektor jedynym z filarów białoruskiego budżetu. Duże znaczenie dla finansów Białorusi mają również dochody z ceł eksportowych na białoruskie produkty naftowe produkowane z importowanego z Rosji surowca. Zaplanowane z tego tytułu na ten rok wpływy w wysokości 1,1 mld USD miały kluczowe znaczenie dla zamknięcia budżetu z dodatnim wynikiem. Jednak wobec znacznego spadku ceny ropy tak nieadekwatny budżet będzie dodatkowo pogarszał stan finansów państwa.

W tej sytuacji niezbędne reformy są po raz kolejny blokowane i odsuwane w czasie, a całokształt polityki gospodarczej jest podporządkowany politycznej strategii utrzymania ładu społecznego i pełni władzy w państwie, niezależnie od realnego stanu gospodarki. Jednocześnie wszędzie tam, gdzie władze z uwagi na brak środków redukują jednak pakiet socjalny, Alaksandr Łukaszenka udziela publicznej reprymendy podwładnym za zbyt daleko idące działania, stawiając siebie w roli obrońcy „zwykłych ludzi”. Najbardziej wyrazistym przykładem takiego działania wizerunkowego może być reakcja prezydenta Białorusi na znaczące podwyżki (od 40 do 70%) opłat komunalnych w styczniu br., co wynikało m.in. z ustaleń w negocjacjach z MFW dotyczących nowej linii kredytowej[12]. 22 lutego podczas cyklicznej narady z udziałem rządu Alaksandr Łukaszenka w ostrych słowach skrytykował „nieadekwatne” podwyżki, polecił na nowo oszacować taryfy, a winnych urzędników ukarać. W rezultacie Komitet Kontroli Państwowej (odpowiednik NIK) wszczął aż 22 postępowania karne wobec pracowników sektora gospodarki mieszkaniowej w sprawie „nadużycia uprawnień służbowych”. Ponadto władze podejmują decyzje prezentowane jako działania reformatorskie, co jest przede wszystkim działaniem wizerunkowym. 23 lutego Alaksandr Łukaszenka podpisał dekret „O działaniach na rzecz zwiększenia efektywności sektora społeczno-gospodarczego”. Państwowe przedsiębiorstwa zostały m.in. zobowiązane do redukcji kosztów produkcji o 25% i pozyskania kapitału zagranicznego, a władze centralne wraz z administracją poszczególnych obwodów mają pracować nad wzrostem liczby nowych miejsc pracy. Ważnym aspektem ma być również pakiet dodatkowego wsparcia socjalnego dla najbiedniejszych grup społecznych. Jednak ten obszerny, przekrojowy w treści dokument nie jest pakietem propozycji odważnych i kompleksowych reform, a raczej kolejną próbą „zadekretowania wzrostu”, według tradycyjnych dla polityki gospodarczej Mińska zasad gospodarki nakazowo-rozdzielczej.

Taktyka przetrwania na kredyt

Niezależnie od przekazu propagandowego na temat prospołecznej polityki gospodarczej oraz pozorowania reform, Alaksandr Łukaszenka zdaje sobie sprawę z realnej skali problemów makroekonomicznych, w tym przede wszystkim prawdopodobnego załamania finansów państwa. Mając na uwadze priorytet utrzymania pełni władzy w kraju, wybrał najbezpieczniejszą z jego punktu widzenia taktykę zmierzającą do pozyskania dużych, nisko oprocentowanych kredytów stabilizacyjnych od MFW (3 mld USD) i Eurazjatyckiego Funduszu Stabilizacji i Rozwoju (2 mld USD). W związku z tym Mińsk jeszcze w ubiegłym roku podjął starania w obu instytucjach, wykorzystując korzystny kontekst rysującego się dialogu z UE po stosunkowo łagodnym przebiegu wyborów prezydenckich na Białorusi w październiku ub.r. oraz koncyliacyjnej roli białoruskiej dyplomacji w konflikcie rosyjsko-ukraińskim. Po zniesieniu 15 lutego br. unijnych sankcji wizowych i ekonomicznych szanse Białorusi na uzyskanie linii kredytowej od MFW znacząco wzrosły i już dzień później Alaksandr Łukaszenka publicznie przyznał, że należy odejść od polityki bolesnych społecznie cięć budżetowych, bo „sytuacja po decyzji UE jest już inna”[13]. Następnie sam Fundusz wysłał pozytywny sygnał pod adresem Mińska, dwukrotnie zwiększając kwotę kredytową Białorusi, co w praktyce oznacza możliwość ubiegania się o maksymalnie 4 mld USD[14]. Obecnie Mińsk prowadzi szczegółowe negocjacje w sprawie warunków programu stabilizacyjnego MFW dla Białorusi, wśród których z pewnością figuruje wspomniana wyżej kontrowersyjna kwestia subsydiowania przez państwo opłat komunalnych, dotowania nierentownych przedsiębiorstw oraz prywatyzacji. Oprocentowanie tej pożyczki może wynieść 2,28%, jednak strona białoruska – mimo tak niskiej stawki – liczy na redukcję do 2,1%. Równolegle Mińsk prowadzi z Moskwą rozmowy na temat pożyczki z kontrolowanego przez Rosjan Eurazjatyckiego Funduszu Stabilizacji i Rozwoju. Choć ten Fundusz formalnie stawia warunki makroekonomiczne podobne do postulatów MFW[15], to kluczowe znaczenie będą miały polityczne uzgodnienia pomiędzy Białorusią i Rosją. Tak jak w przypadku negocjacji z MFW, również i w tej sprawie wciąż brak ostatecznej decyzji, jednak wszystko wskazuje na to, iż ciągu najbliższych tygodni Białoruś otrzyma wsparcie w zaplanowanej kwocie 2 mld USD i najprawdopodobniej nawet bez konieczności ustępstw, np. w ważnej dla Kremla kwestii rozlokowania rosyjskiej bazy lotniczej pod Bobrujskiem[16]. Jak się wydaje, dla strony rosyjskiej wystarczającym powodem do udzielenia wsparcia może być chęć osłabienia zainteresowania Mińska nowym otwarciem w stosunkach z UE. Tym samym umiejętnie rozgrywając sytuację w regionie oraz relacje z Zachodem i Rosją, Alaksandr Łukaszenka jest w stanie zrealizować swój plan doraźnego przetrwania poprzez zwiększanie zadłużenia zagranicznego.

Perspektywy

Rezygnując z jakichkolwiek poważnych reform ekonomicznych na rzecz zwiększenia zadłużenia zagranicznego, Alaksandr Łukaszenka po raz kolejny udowodnił, że jest przede wszystkim taktykiem, a nie strategiem. Pożyczki z MFW oraz Eurazjatyckiego Funduszu będą tylko i wyłącznie doraźnym podtrzymaniem nieefektywnego oraz bardzo kosztownego modelu gospodarczego, który w coraz mniejszym stopniu nadąża za zmieniającym się kontekstem zewnętrznym. Systemowa przebudowa białoruskiej gospodarki w perspektywie najbliższych kilku lat jest nieuchronna, a obecna polityka władz jedynie odsuwa ją w czasie, jednocześnie zwiększając koszt finansowy oraz społeczny przyszłych zmian. Podtrzymywana kredytami stabilność białoruskich finansów będzie zatem pozorna i krótkoterminowa, a co najważniejsze władzom Białorusi raczej nie uda się zatrzymać postępującego spadku poziomu życia obywateli oraz dalszej degradacji, w większości przestarzałych, państwowych zakładów przemysłowych. Planując politykę makroekonomiczną w skali krótkoterminowej, reżim będzie miał przede wszystkim na uwadze zachowanie spokoju społecznego, szczególnie przed wyborami parlamentarnymi, zaplanowanymi na wrzesień 2016 roku. W związku z tym trudno oczekiwać, że w przypadku uzyskania ww. kredytów, władze Białorusi przeznaczą te środki na sfinansowanie reform. Najprawdopodobniej część zasili nadwątlone rezerwy walutowe banku centralnego, a inna część zostanie użyta do pokrycia kosztów pakietu pomocy socjalnej, mającej złagodzić niezadowolenie obywateli, coraz bardziej odczuwających skutki kryzysu gospodarczego.