UE wobec statusu gospodarki wolnorynkowej dla Chin: kompromis czy unik?

Chiny zostały przyjęte do Światowej Organizacji Handlu (WTO) w 2001 roku jako gospodarka będąca w trakcie transformacji i nieposiadająca statusu rynkowej (ang. market economy status, MES). Dało to innym członkom WTO, w tym Unii Europejskiej, większą elastyczność w nakładaniu ceł antydumpingowych na chińskich eksporterów. Chiński protokół akcesyjny zakłada wygaśnięcie jednego z trybów postępowania antydumpingowego po piętnastu latach, tj. w grudniu 2016 roku. Nadchodzące zmiany wywołały po stronie europejskiej spór o interpretację warunków przystąpienia Chin do WTO oraz przyszłość relacji handlowych UE z Chinami.

Pekin przez lata stał na stanowisku „twardego automatyzmu”. W oficjalnych wypowiedziach chińscy liderzy wskazywali na „konieczność wypełniania obietnic” przez UE, podkreślając wynikający rzekomo z protokołu akcesyjnego obowiązek formalnego przyznania Chinom statusu gospodarki rynkowej. Chiny negatywnie zareagowały na przedstawione w lipcu 2016 roku stanowisko Komisji Europejskiej, które zakłada całościową przebudowę procedur nakładania ceł antydumpingowych i antysubsydyjnych. Działania KE odebrane zostały jako taktyczny unik, nie uwzględniający chińskiego stanowiska. Zapowiadana zmiana metodologii nakładania ceł uznana została za narzędzie utrzymania status quo i dalszej dyskryminacji chińskich producentów na rynku UE. Dalsze działania Chin zależą od tempa wdrażania zapowiedzianych przez KE zmian. Jeśli do grudnia 2016 roku nie uzyskają one aprobaty Parlamentu Europejskiego i państw członkowskich, a UE nadal używać będzie obecnych regulacji, Chiny z dużym prawdopodobieństwem skierują sprawę do WTO. Równocześnie Pekin będzie próbował wpływać na ostateczny kształt nowej procedury nakładania ceł antydumpingowych poprzez kontakty z instytucjami UE i poszczególnymi państwami członkowskimi.

Spór prawny: o co chodzi w protokole akcesji Chin do WTO

W trakcie ustalania warunków akcesji do WTO Chiny, jako gospodarka przechodząca transformację, zostały objęte zmodyfikowanymi zasadami nakładania ceł antydumpingowych na okres 15 lat. W artykule 15a protokołu akcesyjnego ChRL do WTO z 2001 roku przewidziane zostały dwa możliwe tryby ustalania tzw. ceny normalnej, czyli bazy do wyliczania skali dumpingu. W pierwszym trybie za cenę normalną uznawane są ceny na chińskim rynku wewnętrznym, pod warunkiem że dany chiński producent jest w stanie udowodnić występowanie warunków gospodarki rynkowej w swojej branży. Tym samym postępowanie antydumpingowe wobec danej firmy odbywa się de facto na warunkach gospodarek posiadających MES. W drugim trybie strona importer może użyć metodologii porównań z cenami występującymi na rynkach trzecich – jest to możliwe, kiedy producent nie jest w stanie udowodnić występowania warunków rynkowych w swojej branży. Artykuł 15d protokołu akcesyjnego mówi o tym, że w dniu 11 grudnia 2016 roku ma nastąpić automatyczne i bezwarunkowe uchylenie trybu drugiego, tj. porównania z krajami trzecimi. Nie odnosi się on jednak bezpośrednio do kwestii nadania statusu gospodarki wolnorynkowej w tym terminie. Ma to nastąpić w momencie, w którym dany członek WTO uzna, że Chiny spełniają jego własną definicję gospodarki rynkowej[1]. W przypadku przyznania MES, moc ma stracić cały artykuł 15a, znosząc specjalne traktowanie i zrównując pozycję Chin z pozostałymi członkami WTO.   

Kością niezgody wśród uczestników debaty był potencjalny automatyzm w przyznaniu Chinom statusu gospodarki wolnorynkowej, związany z zapisami artykułu z art. 15d. Wedle części prawników przymus traktowania chińskich przedsiębiorców na równi z podmiotami z państw o gospodarce rynkowej po grudniu 2016 roku nie występuje. Jedynym efektem wygaśnięcia spornego zapisu ma być przyznanie stronie importerowi możliwości swobodnego wyboru między metodologiami cen lokalnych i cen państw trzecich w przypadku, gdy chińscy producenci nie zdołają udowodnić istnienia warunków rynkowych w swojej branży. Zwolennicy automatyzmu z kolei wskazują, że nawet jeżeli artykuł 15d nie powoduje obowiązku nadania Chinom MES de iure w grudniu 2016 roku, to powoduje całkowite wygaśnięcie trybu opartego na metodologiach stosowanych wobec państw niewolnorynkowych. Sprawia to, że do dyspozycji strony importera pozostaje wyłącznie metodologia oparta na cenach chińskich, a to oznaczałoby przyznanie Chinom de facto MES, niezależnie tego, czy spełniają one kryterium gospodarki rynkowej wedle lokalnych definicji.

Gospodarcze konsekwencje przyznania Chinom MES

Realizacja zapisów protokołu akcesyjnego Chin do WTO zgodnie z oczekiwaniami strony chińskiej oznaczałaby rezygnację z głównego narzędzia ochrony europejskich producentów z branż, które nie mogą sprostać chińskiej konkurencji ze względu na państwową kontrolę cen ziemi, kapitału czy energii w Chinach. Głównym argumentem unijnych przeciwników nadania MES jest potencjalne osłabienie konkurencyjności producentów z UE na skutek potencjalnego obniżenia cen chińskich produktów, a w rezultacie wzrost bezrobocia. Zakres szkód uzależniony jest od użytych do prognozowania modeli ekonomicznych, a także szacunków dotyczących potencjalnie zagrożonych branż. W obliczu znacznych trudności w prognozowaniu strukturalnych zmian w handlu związanych z przyznaniem MES przyjęte założenia i ostateczne wyliczenia uzależnione są często od orientacji publikującej je instytucji. Liczby przytaczane przez organizacje branżowe, związki zawodowe czy państwa przeciwne nadaniu Chinom MES są z reguły wielokrotnie wyższe od wyliczeń Komisji Europejskiej.

Wedle najszerzej przytaczanego w mediach i debatach parlamentarnych raportu Economic Policy Institute (EPI), powiązanego z amerykańskimi związkami zawodowymi, nadanie Chinom MES zagrozi bezpośrednio utratą od 1,7 mln do 3,5 mln miejsc pracy w UE[2]. Takie wyliczenia wydają się znacznie zawyżać potencjalne straty gospodarki UE. Kluczowym mankamentem jest brak uwzględnienia historycznych trendów w procedurach antydumpingowych, prowadzonych przez UE wobec producentów z Chin w ostatnich 15 latach. W szczególności przeszacowane wydają się straty w branżach wymienionych przez EPI jako najbardziej ryzykowne, jak odzież i tekstylia, meblarstwo czy elektronika, wobec których postępowania antydumpingowe toczyły się jedynie sporadycznie[3].

Należy się spodziewać, że nadchodząca 11 grudnia 2016 roku zmiana reguł nakładania ceł antydumpingowych dotknie przede wszystkim wybrane branże, korzystające dotychczas z tego narzędzia. Obserwowana na przestrzeni ostatnich 15 lat powtarzalność spraw, a także dominacja branży chemicznej i metalurgicznej wskazują na to, że nadanie Chinom MES wiąże się z zagrożeniem dla wybranych sektorów, co ogranicza zasięg potencjalnych szkód dla gospodarek UE[4].

Choć zagrożenie wynikające z przyznania MES Chinom ma wymiar sektorowy, będzie miało ono istotny wpływ na kondycję korzystających obecnie z ceł ochronnych branż w UE. Wedle oszacowań Komisji Europejskiej obecnie procedurą antydumpingową jest objęte ok. 1,38% importu z Chin, choć wyłączając branżę paneli słonecznych, jest to zaledwie 0,68%. Zniesienie istniejących reguł nakładania ceł antydumpingowych może w długim okresie zagrozić od 63 tys. do 211 tys. miejsc pracy, skupionych w 52 grupach towarowych objętych cłem[5]. Ewentualne konsekwencje poniesione zostaną przez poszczególnych członków UE w różnym stopniu, w zależności od dystrybucji geograficznej zagrożonych gałęzi przemysłu. Wedle KE 79% potencjalnie zagrożonych miejsc pracy znajduje się we Włoszech, Niemczech, Hiszpanii, Francji, Portugalii i Polsce[6]. W państwach tych skupiają się najszerzej korzystające obecnie z ceł antydumpingowych branże UE: metalurgiczna, ceramiczna i tekstylna. Nie można także wykluczyć, że w przyszłości zaniżać ceny na rynek UE zaczną chińskie przedsiębiorstwa z nowych branż, wyznaczonych przez chińskie kierownictwo jako kluczowe, z czym wiąże się uprzywilejowany dostęp do zasobów[7]. Znaczne ryzyko wystąpienia dumpingu dotyczy również branż, które zmagają się obecnie w Chinach z nadwyżką mocy produkcyjnych, takich jak branża stalowa.

Stanowisko Chin

Przez lata chińskie kierownictwo wskazywało w kontaktach z UE na potrzebę uznania de iure statusu gospodarki rynkowej Chin, co było szczególnie widoczne w okresie rządów prezydenta Hu Jintao (2002-2012). Jednak po czterech nieudanych procedurach sprawdzających na gruncie prawa UE z lat 2004-2011 Chiny zaprzestały prób uzyskania statusu na drodze formalnej. W 2011 roku premier Wen Jiabao zaproponował UE rozwiązanie polityczne – MES miał zostać nadany w zamian za chińską pomoc w europejskim kryzysie zadłużeniowym. Pod kierownictwem prezydenta Xi Jinpinga Chiny zaostrzyły stanowisko, zapowiadając w 2015 roku zaskarżenie do WTO państw, które po grudniu 2016 roku nie będą traktować chińskich eksporterów na równych zasadach. Równolegle w chińskim przekazie medialnym utrzymana została retoryka nawołująca do „dotrzymywania obietnic”, a także zachęcająca do uznania pozytywnej roli Chin w rozwoju światowej gospodarki poprzez nadanie MES.

W ciągu 2016 roku oficjalne stanowisko Chin zaczęło ewoluować w kierunku rozdzielenia kwestii nadania de iure MES od egzekucji artykułu 15d protokołu akcesyjnego do WTO. Chińscy liderzy prezentują obecnie „twardy automatyzm” w kwestii meritum, czyli uchylenia metodologii opartej na porównaniach cen z państw trzecich i rozpoczęcia traktowania chińskich przedsiębiorców na równi z gospodarkami wolnorynkowymi. Kierownictwo ChRL wydaje się zauważać, że w obecnym kształcie chińska gospodarka nie spełnia podstawowych kryteriów wolnorynkowych ustalonych przez UE, co pośrednio potwierdza chińska agenda reform, której priorytetem jest zmniejszenie nadmiernego wpływu państwa na gospodarkę.

Zmianę chińskiego stanowiska należy traktować również jako odpowiedź na dynamikę debaty wewnątrz UE. Najsilniejsi oponenci zniesienia ograniczeń na chiński import zaczęli bowiem podważać nie tylko automatyzm  przyznania de iure MES, ale również sam obowiązek zniesienia spornej metodologii antydumpingowej zapisany w art. 15d protokołu akcesyjnego Chin do WTO. Takie stanowisko przedstawione zostało m.in. w rezolucji Parlamentu Europejskiego z maja 2016 roku, która spotkała się z ostrą krytyką ze strony Chin. Chiński minister spraw zagranicznych Wang Yi podkreślił, że uchylenie metodologii opartej na porównaniach z państwami trzecimi jest bezwzględnie obowiązującym, traktatowym zobowiązaniem UE, wynikającym z reguł WTO i całkowicie niezależnym od wewnętrznych standardów UE w nadawaniu MES[8]. Przyznanie MES de iure przedstawił on jedynie jako istotny gest, mający symbolizować wzajemne zaufanie oraz uznanie pozytywnej roli Chin w handlu światowym[9]. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w trakcie szczytu UE-Chiny w Pekinie w lipcu 2016 roku – wedle słów wiceprzewodniczącego KE Jyrki Katainena Chiny nie podnosiły samej kwestii nadania MES, skupiając się na uchyleniu spornej metodologii[10].

W odniesieniu do problemu chińskiej nadprodukcji i wypychania nadwyżek na rynki zagraniczne, będącego obecnie głównym zarzewiem konfliktów handlowych na linii UE-Chiny, Pekin nie prezentuje obecnie gotowości do ustępstw. W oficjalnych wypowiedziach przedstawicieli chińskiego Ministerstwa Handlu oskarżenia pod adresem Chin o powodowanie problemów m.in. na rynku stali określane są jako chybione, a problemy branży jako wynik globalnego spadku popytu[11]. Zdaniem resortu sprawy te nie powinny  być  w żaden sposób łączone z przyznaniem Chinom  MES[12].

Część chińskich środowisk eksperckich wydaje się zauważać potencjalne napięcia wewnątrz UE związane z nadprodukcją, prezentując bardziej koncyliacyjne stanowisko. W opinii Shi Zhiqina, eksperta Carnegie Centre uniwersytetu Tsinghua, powodujący zagrożenie dla europejskich producentów problem nadpodaży produkcji stali w Chinach jest zjawiskiem  tyle istotnym, ile przejściowym. Proponuje on objęcie zagrożonych branż tymczasowym porozumieniem chroniących rynek UE[13]. Z reguły jednak sugerowane przez chińskich ekspertów ustępstwa wobec UE tyczą się szerszego procesu urynkowienia chińskiej gospodarki (będącego tak czy inaczej celem reform wewnętrznych), jak zwiększenie dostępu do rynku wewnętrznego zamówień publicznych, ochrona własności intelektualnej czy redukcja subsydiów, bez wskazywania konkretnych branż[14].

Gambit Komisji Europejskiej

Oficjalne stanowisko UE w sprawie przyznania MES Chinom, przedstawione przez Komisję Europejską 20 lipca 2016 roku, odzwierciedla dążenie do uniknięcia otwartego konfliktu z Chinami poprzez przebudowę unijnych instrumentów nakładania ceł antydumpingowych. Jednocześnie zaspokaja ono żądania głównych interesariuszy wewnątrz UE, przeciwnych zniesieniu ograniczeń na chiński import. Komisja ogłosiła, że zamyka debatę dotyczącą przyznania Chinom MES poprzez usunięcie z unijnej legislacji samego pojęcia statusu gospodarki wolnorynkowej[15]. Oznacza to zlikwidowanie podziału na państwa posiadające i nieposiadające MES, który nazywany był przez Chiny dyskryminacyjnym. Nowy system, określony przez komisarz ds. handlu Cecilię Malmström jako „neutralny”, ma zawierać w sobie zupełnie nowy mechanizm ochrony rynku UE, obejmujący wszystkich członków WTO. Nowe reguły antydumpingowe mają zapewniać nie mniejszy poziom ochrony niż te istniejące obecnie, wzmocnione ma zostać również narzędzie ceł antysubsydyjnych. Stworzona zostanie też nowa metodologia skierowana przeciw przedsiębiorstwom korzystającym z pomocy państwa, oparta na porównaniach z cenami międzynarodowymi. Wszystkie obowiązujące obecnie cła ochronne mają zostać zachowane, rozpoczęte procedury mają również być dokończone wedle starych reguł. Ostateczny kształt nowych regulacji musi zostać zaakceptowany przez rządy 28 państw członkowskich, w tym prezentujące najtwardsze negatywne stanowisko Włochy, oraz Parlament Europejski.

Zaproponowane przez Komisję Europejską stanowisko ma na celu usunięcie źródła symbolicznego konfliktu z Chinami – de iure MES. Jednocześnie uznanie art. 15d oraz zapowiedź „neutralnych” metodologii jest odpowiedzią na chińskie nawoływania do wypełnienia zobowiązań prawnomiędzynarodowych i zapowiedzi skierowania sprawy do WTO[16]. Kwestia realnego wymiaru sporu, czyli wysokości ceł nakładanych w przyszłości na chińskie produkty, pozostaje jednak otwarta i zależy od konkretnych propozycji legislacyjnych, które KE ma zaprezentować w najbliższych miesiącach.

Możliwości chińskiej odpowiedzi

Reakcje chińskich mediów na plan reformy procedur nakładania ceł ochronnych UE wskazują, że propozycja Komisji Europejskiej traktowana jest jako taktyczny unik, nie prowadzący do realizacji chińskich celów. Pierwszy oficjalny komunikat agencji Xinhua wskazał co prawda, że usunięcie z agendy Chiny-UE „nic nieznaczącej” dyskusji o MES jest pozytywnym krokiem, jednak kontrowersję wywołała zapowiedź utworzenia nowej „niestandardowej” metodologii naliczania ceł. Jeśli zgodnie z zapowiedzią wiązać się to będzie z wyliczaniem ceny normalnej na podstawie cen międzynarodowych, zapowiadana reforma oznaczać może jedynie zmianę nazwy lub zakresu narzędzia stosowanego przeciwko Chinom. Część ekspertów wskazywała nawet, że nowe regulacje mogą być niezgodne z zasadami WTO, co może przywieść Chiny do zaskarżenia UE pomimo zapowiadanej reformy instrumentów ochronnych[17].

W większości publikacji pod adresem KE kierowany był zarzut o mgliste przedstawienie stanowiska wobec meritum sporu, czyli kwestii uchylenia metodologii opartej na porównaniach z państwami trzecimi. Podkreślano w nich, że deklaracja KE o dotrzymaniu „międzynarodowych zobowiązań” nie gwarantuje pomyślnego dla Chin stanowiska w sprawie  art. 15d protokołu akcesyjnego[18]. Jako „prawdziwe zobowiązanie” UE wskazywano przy tym nie zmiany formalne, ale realne zrównanie pozycji chińskich eksporterów z przedsiębiorcami z pozostałych państw WTO. Wedle eksperta cytowanego przez dziennik Renmin Ribao, propozycja KE pozostawia wiele niejasności co do przyszłej pozycji chińskich przedsiębiorców w nowej procedurze antydumpingowej, a plany utrzymania ceł na obecnym poziomie oznaczają kontynuowanie praktyk protekcjonistycznych[19].

Reakcja chińskich władz na działania UE uzależniona jest w dużym stopniu od tempa, w jakim wprowadzone zostaną zapowiadane zmiany w procedurach nakładania ceł. Chińscy eksperci wskazują, że pozostałe kilka miesięcy może okazać się niewystarczające do przekonania PE i państw członkowskich do nowych regulacji, przy czym za czynnik ułatwiający KE to zadanie wskazano decyzję Wielkiej Brytanii (najsilniejszego zwolennika wolnego handlu) o wyjściu z UE. Jeśli jednak UE nie uda się do grudnia 2016 roku zreformować instrumentów antydumpingowych i będzie ona nadal korzystać  z metodologii opisanej w art. 15a, Chiny podejmą działania przeciwko UE w ramach WTO[20].

Sam proces formułowania ostatecznego kształtu unijnych regulacji dotyczących ceł ochronnych będzie bez wątpienia obiektem zainteresowania Chin w najbliższych miesiącach. Chińska dyplomacja najpewniej będzie próbować wpływać na proces decyzyjny UE poprzez lobbing w instytucjach unijnych, a także poprzez kontakty bilateralne z poszczególnymi państwami. Stanowisko przedstawicieli chińskiego rządu, a także tamtejszego środowiska eksperckiego, wskazuje na dużą determinację w uzyskiwaniu wymiernych ustępstw na polu gospodarczym. Twarde stanowisko w sprawie ograniczania eksportu branż zmagających się w Chinach z nadprodukcją wskazuje, że pole do kompromisu w tym obszarze jest ograniczone.

Aneks

Status gospodarki rynkowej (MES)

Status gospodarki rynkowej warunkuje tryb wprowadzania ceł antydumpingowych wobec eksporterów z państw należących do Światowej Organizacji Handlu (WTO). W świetle regulacji WTO praktyka dumpingu polega na ustalaniu przez producenta cen produktów eksportowych na poziomie niższym niż tych kierowanych rynek wewnętrzny. Przeprowadzenie procedury antydumpingowej wymaga ustalenia tzw. ceny normalnej, z którą porównywana jest cena importowanego produktu. Jeśli cena importowanego produktu jest mniejsza od ceny normalnej, dochodzi do zaistnienia tzw. marży dumpingowej, co otwiera drogę do nałożenia na eksportera odpowiedniego cła antydumpingowego.

W przypadku państw posiadających MES bazą do porównań są ceny występujące na ich rynku wewnętrznym. Wobec gospodarek niewolnorynkowych (NME) występuje domniemanie, że ceny wewnętrzne regulowane są administracyjnie, co uniemożliwia uznanie ich za wiarygodną bazę wyliczenia skali dumpingu. Jeśli więc procedura antydumpingowa wszczynana jest wobec NME, to cena normalna wyznaczana jest nie na podstawie jej cen wewnętrznych, ale wedle odmiennych metodologii, np. porównań z cenami na rynkach trzecich.