Gazociąg OPAL: kontrowersje dotyczące zasad wykorzystywania i kwestia bezpieczeństwa dostaw

Rekordowym w ostatnich tygodniach wolumenom przesyłu gazu rurociągami OPAL i Nord Stream towarzyszą kontrowersje dotyczące zasad wykorzystywania przepustowości gazociągu OPAL. Długo utrzymywała się niepewność co do faktycznej treści decyzji Komisji Europejskiej z końca października 2016 roku, której pełen tekst opublikowano 9 stycznia 2017 roku. Uwidoczniły się zarówno sprzeczne interesy firm i państw dotyczące sposobu wykorzystywania gazociągu, jak i różne interpretacje wpływu większego wykorzystania OPAL na nowych zasadach przez Gazprom na sytuację na rynkach gazu w UE, w tym w Europie Środkowej i Polsce. Niepewność dotyczącą zasad wykorzystywania gazociągu zwiększyło też formalne zakwestionowanie decyzji KE przez stronę polską.

Związane z tym postanowienia Trybunału Sprawiedliwości UE i sądu w Düsseldorfie, tymczasowo wstrzymujące wdrażanie reguł ustalonych przez KE, nie zostały dotąd opublikowane. Pogłębia to wątpliwości dotyczące zasad większego wykorzystywania gazociągu OPAL oraz zgodności z prawem wzrostu przesyłu surowca, który obserwujemy od 22 grudnia. Zarazem przesył ten wpływa na sytuację na europejskim (szczególnie zaś środkowoeuropejskim) rynku gazu. Rekordowe zapełnienie OPAL przekłada się na rekordowe wykorzystanie gazociągu Nord Stream oraz wzrost roli Niemiec i Czech w przesyle rosyjskiego gazu do UE, w tym szczególnie do Europy Środkowej i Wschodniej. Wpływa to na zmiany w przepływach gazu w regionie środkowoeuropejskim i na zmniejszenie roli tranzytowej Słowacji i Ukrainy.

Wzrost wykorzystania gazociągu OPAL zmieniając sytuację na rynkach gazu państw Europy Środkowej prowokuje do pytań o to, jak zwiększać ich konkurencyjność oraz bezpieczeństwo dostaw. Kontrowersje związane z zasadami wykorzystania gazociągu odzwierciedlają też bardziej zasadnicze spory w UE, dotyczące kluczowych wyzwań i celów polityki bezpieczeństwa dostaw gazu do UE, a w szczególności roli, jaką powinny w niej odgrywać dostawy rosyjskiego gazu i Gazprom oraz poszczególne szlaki. Wykładnia bezpieczeństwa dostaw gazu przyjęta przez KE w październikowej decyzji wydaje się być bliższa stanowisku zwolenników normalizacji, a nawet wzmacniania współpracy gazowej z Rosją (m.in. poprzez realizację gazociągu Nord Stream 2) pomimo istniejących sporów na poziomie politycznym, a także wzmacniania roli Niemiec na środkowoeuropejskim rynku gazu.     

1. Sytuacja prawna

Komisja Europejska na wniosek niemieckiego regulatora BNetzA po latach negocjacji ogłosiła 28 października 2016 roku nowe zasady wykorzystania gazociągu OPAL (zob. Aneks; szerzej: A. Łoskot-Strachota, OPAL dla Gazpromu? Decyzja Komisji Europejskiej w sprawie niemieckiej odnogi gazociągu Nord Stream, Komentarze OSW, 9.11.2016). Pełna treść decyzji KE została jednak opublikowana dopiero 9 stycznia, co rodziło szereg pytań o tryb i transparentność całego procesu oraz o szczegóły i konsekwencje decyzji dla zainteresowanych stron – w tym podmiotów z Polski i Ukrainy. Jeszcze przed publikacją decyzji KE strony zainteresowane sposobem wykorzystywania gazociągu podjęły szereg działań. Z jednej strony 28 listopada dostosowane zostały do nowych zasad KE warunki wykorzystywania OPAL przez operatora gazociągu oraz zostały ogłoszone i przeprowadzone 19 grudnia pierwsze aukcje tych przepustowości (por. niżej). Z drugiej strony polski koncern gazowy PGNiG i rząd Polski wnioskowały o wstrzymanie wdrażania decyzji KE i zaskarżyły ją do Trybunału Sprawiedliwości UE, uznając za zagrożenie dla konkurencyjności i bezpieczeństwa dostaw gazu do Polski oraz całej Europy Środkowej i Wschodniej. PGNiG wniósł też skargę do niemieckiego sądu w Düsseldorfie. W konsekwencji, według informacji PGNiG, 23 grudnia Trybunał Sprawiedliwości UE nakazał tymczasowe wstrzymanie wdrażania decyzji KE dotyczącej OPAL oraz poprosił o dodatkowe wyjaśnienia od stron postępowania, tj. PGNiG i KE. Po uzyskaniu tych wyjaśnień Trybunał ma podjąć ostateczną decyzję co do możliwości utrzymania zawieszenia stosowania decyzji KE do czasu rozpatrzenia skargi strony polskiej. Tydzień później – 30 grudnia – analogiczną decyzję podjął niemiecki sąd w Düsseldorfie, a wprowadził ją w życie niemiecki regulator, co ma skutkować tymczasowym wstrzymaniem organizacji kolejnych aukcji (szerzej por. tabela w Aneksie).

Najważniejsze niejasności w sprawie reguł wykorzystywania przepustowości OPAL od 19 grudnia dotyczą następujących kwestii:

• jakie były podstawy prawne wykorzystywania przepustowości OPAL w dniach od 23 grudnia (termin wydania postanowienia o tymczasowym wstrzymaniu wdrażania decyzji KE przez Trybunał UE) do 30 grudnia (data decyzji sądu w Düsseldorfie i jej wdrożenia w życie przez BNetzA);
• czy zgodnie z przyjętymi zasadami postępowanie sądu w Düsseldorfie będzie spójne z postępowaniem toczącym się przed Trybunałem Sprawiedliwości UE oraz czy ostateczna decyzja niemieckiego sądu będzie podjęta po czy przed wydaniem ostatecznej decyzji Trybunału;
• czy decyzja Trybunału oznacza wstrzymanie organizacji kolejnych aukcji od momentu jej wydania, czy też wpływa także na to, jak gazociąg powinien być wykorzystywany od tego dnia (obecnie OPAL jest wykorzystywany według nowych zasad prawie w całej swojej przepustowości);
• przez jaki czas Trybunał (i sąd niemiecki) utrzymają obecne tymczasowe zawieszenie stosowania decyzji KE dotyczącej OPAL.

2. Aukcje i przesył gazu przez OPAL

OPAL jest gazociągiem, w którym przepustowość rezerwowana w punkcie wejścia może się różnić od przepustowości rezerwowanych w punkcie wyjścia. Wynika to z tego, że część gazu z OPAL może być sprzedawana przez Gaspool bez rezerwacji jakichkolwiek punktów wyjścia. Dodatkowo istnieje fizyczne połączenie OPAL z sieciami Jagal i Ontras i możliwość przesyłu części gazu także w tamtym lub z tamtego kierunku. W konsekwencji w przypadku OPAL inne wielkości gazu są zazwyczaj „wpuszczane” w Greisfwald, a inne wychodzą w Brandov. W szczególności do niedawna, w związku z uzupełnianiem zapełnienia OPAL przesyłami z obszaru Gaspool zdarzało się regularnie, że więcej gazu wypływało z gazociągu na granicy niemiecko-czeskiej, niż wpływało w północnych Niemczech (por. Wykres 1, dane za okres 1–22 grudnia).

Od 22 grudnia widoczny jest wzrost przesyłu gazu rurociągiem OPAL (zob. Wykres 1):

• w punkcie wejścia Greifswald ze średniego poziomu dziennego 59,4 mln m3 w dniach 1–22 grudnia (czyli odpowiednik zapełnienia 20,5 mld m3 w skali roku) do poziomów czasem przekraczających 100 mln m3 dziennie (odpowiednik zapełnienia 34,6 mld m3/rok),
• w punkcie wyjścia Brandov ze średniego poziomu 64,5 mln m3/dzień w dniach 1–22 grudnia (odpowiednik 22,3 mld m3/rok) do czasem ponad 90 mln m3/dzień (odpowiednik 31,1 mld m3/rok).

Jedynie 31 grudnia 2016 roku widoczny był chwilowy spadek zapełnienia gazociągu.

Wykres 1. Wykorzystanie gazociągu OPAL (przesył gazu w punkcie wejścia w Greifswald i wyjścia w Brandov) w grudniu 2016 i styczniu 2017 roku

Opracowanie własne na podstawie danych OPAL Gastransport GmbH & Co. KG

Według informacji operatora OPAL Gastransport, 19 grudnia przeprowadzono na platformie PRISMA aukcje, według reguł dostosowanych do decyzji KE z 28 października 2016 roku, na przepustowości OPAL dostępne od stycznia 2017 roku. Z danych PRISMA wynika, że 19 grudnia o godz. 9 rano oferowano i sprzedano nowe, najpewniej dostosowane do zmienionych po decyzji KE reguł, produkty miesięczne:

• w punkcie Greifswald operator OPAL Gastransport sprzedał na cały styczeń 12,66GWh/h
  z oferowanych 15,86GWh/h przepustowości (tzw. Greifswald OPAL partly regulated);
   
• w punkcie Brandov:

1. operatorzy Net4Gas i OPAL Gastransport sprzedali w ramach miesięcznego produktu wiązanego (Brandov Opal bundel) 2,63GWh/h z ofertowanych 5,83GWh/h,
2. OPAL Gastransport sprzedał na cały miesiąc 100% z oferowanych 10,03GWh/h (Brandov Opal partly regulated),
3. operatorzy Net4Gas i OPAL Gastransport oferowali także, według doniesień Energate, produkt wiązany odpowiadający 10% należącej do operatora OPAL przepustowości gazociągu, jednak nic z 3,2GWh/h nie zostało sprzedane.

Przepustowości sprzedane w Greifswald są równe sumie przepustowości sprzedanych w Brandov i odpowiadają ok. 28,5 mln m3 dziennie (oraz 10 mld m3 w skali rocznej).

Według interpretacji mediów i serwisów branżowych wszystkie sprzedane przepustowości kupił najprawdopodobniej Gazprom. W związku z zawieszeniem kolejnych aukcji do czasu wydania ostatecznego wyroku w sprawie skargi PGNiG przez sąd w Düsseldorfie oraz brakiem pewności zarówno co do czasu obowiązywania zawieszenia, jak i ostatecznego wyroku w sprawie skarg strony polskiej nie wiadomo, czy w styczniu/lutym odbędą się kolejne aukcje na ww. produkty miesięczne. Wiadomo natomiast, że na 6 marca 2017 roku zaplanowane są aukcje na platformie PRISMA tych samych przepustowości, ale na znacznie dłuższy okres – najprawdopodobniej maksymalny dozwolony przez unijne regulacje okres 15 lat w „kawałkach” jednorocznych[1].

Sprzedane 19 grudnia na aukcjach przepustowości na cały styczeń tłumaczą (abstrahując od istniejących wątpliwości prawnych) wzrost przesyłu gazu przez OPAL od 1 stycznia. W konsekwencji doszło do rekordowego wykorzystania tego gazociągu, ale także gazociągu Nord Stream. Według informacji medialnych, na początku stycznia Gazprom dostarczał szlakiem przez Bałtyk po 165,2 mln m3 gazu dziennie, wykorzystując w dniach 4–6 stycznia ponad 100% całkowitej technicznej przepustowości gazociągu Nord Stream.

Widoczny 31 grudnia spadek przesyłu najprawdopodobniej wynikał z wejścia w życie dzień wcześniej (30 grudnia) decyzji regulatora o wstrzymaniu aukcji na OPAL (por. Aneks). Wciąż nie jest jednak oczywiste, dlaczego widoczny był także wzrost przesyłu gazociągiem 22–30 grudnia i na jakich zasadach się odbywał (czy np. wiązał się z użyciem niewykorzystanych w ciągu całego roku przepustowości na starych zasadach czy też z organizowanymi dziennymi aukcjami według nowych reguł).

3. OPAL a przepływy gazu w Europie Środkowej i na Ukrainie

Wzrost przesyłu gazu rurociągami OPAL i Nord Stream ma bezpośredni wpływ na ilości i kierunki przesyłu gazu innymi szlakami w Europie Środkowej i Wschodniej. Przede wszystkim odbija się na tranzycie gazu przez alternatywny do Nord Streamu szlak dostaw rosyjskiego surowca do Europy przez Ukrainę. Dzienne wielkości przesyłu gazu przez Ukrainę w kluczowym punkcie granicznym w Veľkich Kapušanach spadły z ok. 160 mln m3 22 grudnia do nawet 117 mln (25 grudnia), czyli o ponad 25%, po czym zaczęły rosnąć – por. Wykres 2.

Wykres 2. Przepływy gazu przez kluczowe punkty graniczne sieci słowackiej w grudniu 2016 i styczniu 2017 roku

Opracowanie własne na podstawie danych Eustreamu

Obecnie (16 stycznia) przesył w Veľkich Kapušanach jest niższy o ok. 10 mln m3 dziennie od poziomu sprzed zwiększenia przesyłu przez OPAL. Jednocześnie jednak w związku z niskimi temperaturami w Europie można się spodziewać, że poziom ten jest przede wszystkim związany z wyższym zapotrzebowaniem na gaz rosyjski i brakiem alternatywnych możliwości jego dostaw przez Gazprom, który wykorzystuje już maksimum dostępnych przepustowości Nord Streamu. Bez dodatkowych przepustowości dostępnych w OPAL przesył przez Ukrainę byłby wyraźnie większy, natomiast obecnie rośnie on tylko w przypadku braku dostępu do alternatywnych szlaków. Analogicznie odnotowano czasowy spadek dostaw gazu przez Słowację do austriackiego Baumgarten. Najwyraźniejsza zmiana wynikająca ze zwiększenia wykorzystania OPAL widoczna jest jednak w przepływie gazu przez punkt graniczny Lanžhot pomiędzy Słowacją a Czechami: podczas gdy do 22 grudnia znacznie więcej gazu płynęło ze Słowacji do Czech, to obecnie sytuacja się odwróciła i to z Czech płynie więcej gazu na Słowację (i zapewne dalej, m.in. do Baumgarten).

Tym samym widać, że bezpośrednim skutkiem zwiększenia wykorzystania OPAL jest wzmocnienie roli Czech w tranzycie rosyjskiego gazu, częściowo kosztem Słowacji. Dodatkowo maleje relatywne znaczenie Ukrainy jako korytarza tranzytu gazu do UE. Szlak ukraiński w coraz większym stopniu wykorzystywany jest jako last resort option w przypadku szczytowego zapotrzebowania na gaz i braku dostępu do alternatywnych tras eksportowych.

Jednocześnie większe dostawy via OPAL wiążą się też z większą dostępnością surowca rosyjskiego w Niemczech (w tym na Gaspool) i w Czechach, co może odbijać się na cenach gazu tamże.

W przesyle gazu przez Słowację na Ukrainę (przez Budince, obecnie najważniejszy szlak dostaw surowca na rynek ukraiński) odnotowano tylko minimalne spadki przesyłu. Zarazem jednak otwarte pozostaje pytanie, czy zmiany w szlakach, kierunkach i wielkościach przesyłu surowca z Rosji w Europie Środkowej mogą wpłynąć na dostępność i konkurencyjność cenową dostaw gazu z UE na Ukrainę.

4. OPAL a konkurencyjność i bezpieczeństwo dostaw gazu do UE

Już obecnie widoczne zmiany w przepływach gazu przez Europę Środkową i Wschodnią pokazują, że zwiększenie dostępu Gazpromu do przepustowości OPAL i możliwość większego wykorzystania gazociągu przez koncern wpływa na sytuację na rynkach gazu całego regionu, w Niemczech, a pośrednio także całej UE. Wzrost wykorzystania OPAL przez Gazprom ma istotny wpływ na środkowoeuropejski i ukraiński rynek gazu także ze względu na:

• wciąż trwające postępowanie antymonopolowe KE wobec Gazpromu, w którym zarzuca się rosyjskiemu koncernowi nadużywanie dominującej pozycji na rynkach gazu w Europie Środkowej,
• ambitne cele polityki gazowej i zagranicznej UE wobec Ukrainy, w tym inicjowane rokrocznie przez KE trójstronne rozmowy, mające zapewnić stabilność dostaw gazu przez Ukrainę do UE oraz na Ukrainę.

Tymczasem w uzasadnieniu podjętej decyzji KE przedstawia przede wszystkim ocenę tego, jak wzrost wykorzystania OPAL wpłynie na bezpieczeństwo i konkurencyjność dostaw oraz funkcjonowanie rynku w Czechach. Dodatkowo, choć przyznaje możliwość negatywnego wpływu znaczącego wzrostu wykorzystania OPAL przez Gazprom na konkurencję w Czechach, wyraża jednocześnie nadzieję, że byłby on kompensowany innymi pozytywnymi skutkami nowych zasad wykorzystania gazociągu[2]. Szczególnie dużą rolę KE widzi tu dla zagwarantowanej w decyzji opcji rezerwacji minimum 10% przepustowości OPAL przez podmioty trzecie (via Gaspool). Jednocześnie w pierwszej aukcji przepustowości OPAL brak było zainteresowania przepustowościami OPAL przewidzianymi dla stron trzecich; nie jest pewne, czy takie zainteresowanie pojawi się w przyszłości. Nie wiadomo też, jak w takiej sytuacji KE chciałaby równoważyć wzmocnienie pozycji Gazpromu w dostawach na rynek czeski.

Decyzja KE wspiera także de facto rozwój i znaczenie roli Niemiec, a w szczególności obszaru rynkowego Gaspool, w handlu gazem w UE oraz w Europie Środkowej i Wschodniej. W opinii Komisji jednym z dobroczynnych skutków jej decyzji jest właśnie zwiększanie integracji rynku czeskiego z coraz bardziej płynnym obszarem Gaspool. Tym samym pośrednio decyzja KE ogranicza jeszcze bardziej możliwości realizacji alternatywnych projektów integracji regionalnej (np. w ramach V4).

Umożliwienie większego wykorzystania OPAL przez Gazprom wiąże pośrednio rozwój Gaspool ze wzmocnieniem roli Gazpromu w Niemczech i regionie oraz z większymi dostawami gazu z Rosji (w szczególności w kontekście malejącego wydobycia w Holandii i na Morzu Północnym). Powiązanie to jest wzmocnione przez już obecnie mocne zaangażowanie Gazpromu w Niemczech (gazociągi, magazyny, handel gazem itp.) oraz plany jego dalszego wzmacniania (Nord Stream 2). Jednak w decyzji KE brak jest analizy korzyści i ryzyk związanych z tego typu powiązaniem rozwoju kluczowego rynku gazu w UE ze współpracą z kontrolowanym przez Rosję największym światowym koncernem gazowym – w tym analizy skutków dla niemieckiego, regionalnego i unijnego rynku gazu oraz wpływu na kształt i autonomiczność unijnej polityki energetycznej i zagranicznej w tym obszarze. W uzasadnieniu podjętej decyzji KE ocenia natomiast[3], że zwiększenie wykorzystania OPAL doprowadzi do wzrostu bezpieczeństwa dostaw do UE dzięki m.in. udostępnieniu dodatkowych mocy przesyłowych, abstrahując od widocznej tendencji do zwiększania dostaw przez Nord Stream (i OPAL) kosztem tranzytu przez Ukrainę.

W konsekwencji decyzja KE wydaje się wpisywać w jeden – ale nie jedyny – sposób myślenia o zwiększaniu bezpieczeństwa dostaw gazu do UE, prezentowany m.in. przez koncerny oraz państwa (np. Niemcy) popierające realizację gazociągu Nord Stream 2. W koncepcji tej większy import rosyjskiego gazu ma zapewnić państwom zaangażowanym w bezpośrednią współpracę z Rosją i Gazpromem długofalowo stabilność i bezpieczeństwo dostaw, potencjalnie niskie ich koszty oraz korzyści ekonomiczne. Tym samym kładzie się tu nacisk na normalizację relacji gazowych z Rosją, mimo istniejących nieporozumień na poziomie politycznym (Ukraina, Syria).

Tymczasem istnieje w UE alternatywny sposób myślenia o bezpieczeństwie dostaw – charakterystyczny dla części państw środkowoeuropejskich (w tym np. Polski i Litwy). W myśleniu tym znacząca zależność od importu gazu z Rosji (jak pokazują poprzednie doświadczenia związane nie tylko z dostawami via Ukraina) wiąże się z realnym ryzykiem zakłóceń, a gaz rosyjski bywa drogi, zwłaszcza gdy Gazprom pozostaje dominującym dostawcą. W podejściu tym zwraca się uwagę, że rynki gazu nie funkcjonują w próżni, a kwestie gazowe bywają powiązane z polityką zagraniczną lub bezpieczeństwa. Państwa UE myślące w ten sposób o bezpieczeństwie dostaw są ostrożne w kwestii normalizacji relacji gazowych z Rosją, szczególnie w kontekście trwającego konfliktu na Ukrainie, a za priorytet polityki bezpieczeństwa dostaw uznają dywersyfikację źródeł dostaw i zmniejszenie zależności od gazu rosyjskiego. Przyjęcie przez KE – w decyzji dotyczącej OPAL – odmiennej wykładni kluczowych celów polityki bezpieczeństwa dostaw gazu w regionie może w konsekwencji rodzić zarzuty o jej stronniczość, co będzie rzutować na zaufanie do instytucji unijnych.

ANEKS

Tabela. Dokumenty prawne dotyczące zasad wykorzystania przepustowości gazociągu OPAL
 

Opracowanie własne na podstawie źródeł dostępnych w mediach, na stronach firm oraz w serwisach branżowych

Mapa.

Agata Łoskot Strachota,
współpraca:
Szymon Kardaś, Rafał Bajczuk

[1] Por. Gasmarkt 1/17, H.Lochmann, energate, styczeń 2017
[2] Por. par. 112-114, Comission Decision of 28.10.2016 on review of exemption of the Ostseepipelime-Anbindungsleitung from requirements of third party access and tariff regulation granted under Directive 2003/55/EC, Brussels 28.10.206, C(2016) 6950 final
[3] Por. par. 49-53, Comission Decision op.cit.