Niemiecka odpowiedź na oczekiwania Trumpa

Nowa administracja prezydenta Donalda Trumpa w większym stopniu niż poprzednie naciska na zwiększenie przez europejskich sojuszników ich budżetów obronnych i wojskowego zaangażowania w międzynarodową politykę bezpieczeństwa. Na 53. Monachijskiej Konferencji Bezpieczeństwa (17–19 lutego) i poprzedzającym ją spotkaniu ministrów obrony NATO w Brukseli (15–16 lutego) w tym tonie wypowiadał się zarówno amerykański sekretarz obrony, gen. James Mattis, jak i wiceprezydent USA, Mike Pence. Przekaz ten w szczególności jest skierowany do Niemiec – do tej pory niechętnych zwiększaniu swojego budżetu obronnego (w 2016 roku: 1,19% PKB, tj. 34,2 mld euro) oraz wysyłaniu Bundeswehry na operacje zagraniczne.

Niemcy są zmuszone do reakcji na amerykańską presję – odpowiedź Berlina będzie uwzględniać zarówno realia polityczne (wybory do Bundestagu w 2017 roku), jak i niemieckie podejście do kształtowania polityki bezpieczeństwa. Można się spodziewać, że w przyszłych latach RFN będzie stopniowo zwiększać nakłady na obronność, nie osiągając jednak poziomu 2% PKB. Jednocześnie Niemcy będą dążyć do redefinicji sposobu wyliczania ponoszonych nakładów na bezpieczeństwo. Będą postulowały o ujęcie w transatlantyckich rozliczeniach nie tylko wydatków na cele wojskowe, ale również na pomoc rozwojową, humanitarną czy pokonfliktową odbudowę. W roku wyborczym trudno spodziewać się znacznego rozszerzenia zaangażowania Bundeswehry za granicą. Jako swój największy wkład we wzmacnianie europejskiej obronności Niemcy będą przedstawiały rozwijanie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony w UE oraz przejmowanie przez Bundeswehrę roli integratora współpracy wojskowej z siłami zbrojnymi mniejszych sojuszników z sąsiedztwa. W związku ze sceptycznym nastawieniem do administracji prezydenta Donalda Trumpa RFN może dążyć do jeszcze większej integracji wojskowej w ramach UE, co w przypadku wygranej socjaldemokratów w wyborach parlamentarnych może oznaczać faworyzowanie europejskiej polityki bezpieczeństwa kosztem relacji transatlantyckich i współpracy w NATO.

Nakłady na bezpieczeństwo zamiast wydatków na obronność?

Naprzeciw amerykańskim oczekiwaniom w kwestii zwiększenia budżetu obronnego RFN wyszła szefowa resortu obrony z CDU Ursula von der Leyen. Była ona pierwszym europejskim ministrem przyjętym przez nowego sekretarza obrony w Waszyngtonie (10 lutego), gdzie zgodziła się z koniecznością bardziej sprawiedliwego podziału odpowiedzialności i kosztów pomiędzy USA a europejskimi sojusznikami w NATO. Na konferencji w Monachium potwierdziła, że RFN zrealizuje zobowiązania z Walii (2% PKB na obronność) do 2025 roku. Odwołała się przy tym do przedstawionego przez siebie w ubiegłym roku pakietu inwestycyjnego dla Bundeswehry o wartości 130 mld euro do 2030 roku, który jednak do tej pory nie został rozpatrzony przez niemiecki rząd. Zapowiedzi minister nie należy jednak traktować jako stanowiska niemieckiej koalicji rządzącej, a raczej jako wyraz proatlantyckiego nastawienia części chadecji oraz lobbing ze strony resortu obrony, by uzyskać dodatkowe środki z budżetu federalnego dla niedofinansowanej Bundeswehry (zob. Aneks 1).

Odmienny pogląd na zwiększanie wydatków na obronność na konferencji w Monachium zaprezentował minister spraw zagranicznych z SPD Sigmar Gabriel. Ostrzegł przed fetyszyzowaniem wydatków na obronność na poziomie 2% PKB i zakwestionował bezpośrednie powiązanie wzrostu wydatków obronnych ze zwiększeniem bezpieczeństwa na świecie. Według ministra inwestowanie w instrumenty zapobiegania kryzysom, w pokonfliktową odbudowę i we współpracę gospodarczą, a nawet w przyjmowanie i integrację uchodźców, może być o wiele istotniejsze. Gabriel wyraził też wątpliwość, czy Niemcy w ciągu dekady będą w stanie wydawać 25 mld euro więcej na obronność (ponad obecny poziom wydatków) w celu osiągnięcia 2% PKB.

W niemieckiej debacie już teraz pojawiają się postulaty redefinicji nakładów na bezpieczeństwo. Dotyczą rozliczania sojuszników z inwestycji w bezpieczeństwo na poziomie 3% PKB, rozumianych nie tylko jako nakłady na siły zbrojne, ale też na dyplomację i pomoc rozwojową czy zapobieganie kryzysom w ONZ (w ostatnich latach 0,5%–0,7% PKB Niemiec). Również kanclerz Angela Merkel optuje za szerszym spojrzeniem na kwestie finansowe. W takim ujęciu Niemcy nie byłyby już „chłopcem do bicia” w transatlantyckich debatach, ale jednym z prymusów w realizowaniu szerszej koncepcji zintegrowanego bezpieczeństwa (comprehensive approach/vernetzte Sicherheit). Można się zatem spodziewać, że w kolejnych latach RFN będzie stopniowo zwiększać nakłady na obronność ponad dotychczas ustalone plany, ale nie dotrzyma zobowiązania 2% PKB w NATO. Bardziej skłonni do sprostania amerykańskim oczekiwaniom będą też niemieccy chadecy niż socjaldemokraci. Jednocześnie – niezależnie od rządzącej opcji politycznej – Niemcy będą sprzyjać retoryce szefa Komisji Europejskiej, Jean-Claude’a Junckera, który w Monachium optował za ujęciem w transatlantyckich rozliczeniach nie tylko europejskich wydatków na cele wojskowe, ale również na pomoc rozwojową i humanitarną.

Politycznie czy wojskowo – ile niemieckiego zaangażowania?

Amerykańskie oczekiwania nie dotyczą wyłącznie wzrostu wydatków na obronność. Niemcy antycypują również presję na większe zaangażowanie RFN w zapewnianiu europejskiego i globalnego bezpieczeństwa. Spodziewają się, że administracja prezydenta Donalda Trumpa będzie postulowała zwiększenie wojskowego wkładu Niemiec m.in. w zwalczanie Państwa Islamskiego na Bliskim Wschodzie, operację NATO w Afganistanie czy w politykę odstraszania na wschodniej flance NATO. Amerykańska presja z pewnością ożywi niemieckie dyskusje na temat roli RFN w międzynarodowej i europejskiej polityce bezpieczeństwa, które zapoczątkowane zostały wystąpieniami minister obrony, ministra spraw zagranicznych i prezydenta RFN na Monachijskiej Konferencji Bezpieczeństwa w 2014 roku. Wystąpienia te zmieniły niemiecki dyskurs w polityce bezpieczeństwa – od trzech lat w Berlinie głośno mówi się o „nowej odpowiedzialności” Niemiec jako największego państwa UE, mającego globalne powiązania gospodarcze i zależnego od stabilności porządku międzynarodowego. W rezultacie dyskusji RFN zwiększyła zaangażowanie dyplomatyczne oraz wkład w pomoc humanitarną i rozwojową. Wzrost politycznej roli Niemiec był widoczny zwłaszcza od aneksji Krymu i agresji Rosji na Ukrainę. Wówczas to RFN (w konsultacjach z USA) przejęła odpowiedzialność po stronie Zachodu za negocjacje i rozwiązanie konfliktu w relacjach z Rosją i Ukrainą, a w ramach UE za nałożenie i utrzymanie sankcji wobec Moskwy.

Wbrew oczekiwaniom sojuszników niemieckie dyskusje o „nowej odpowiedzialności” w niedużym stopniu przełożyły się na zaangażowanie wojskowe RFN poza granicami kraju. Niemcy nadal niechętnie i tylko pod dużą presją sojuszników wysyłają żołnierzy za granicę, szczególnie w przypadku operacji, w których mogą oni brać udział w działaniach bojowych (w południowym sąsiedztwie Europy) lub które są kontrowersyjne politycznie (jak wzmacnianie wschodniej flanki NATO). Są jednak zaangażowani w kilkunastu operacjach i misjach wojskowych, w których ok. 3,3 tys. żołnierzy realizuje głównie zadania logistyczne, rozpoznawcze czy medyczne (zob. Aneks 2). W przypadku południowego sąsiedztwa Europy to presja ze strony Francji po atakach w Paryżu w listopadzie 2015 roku wymusiła na RFN większe zaangażowanie wojskowe. Mając nadzieję na uniknięcie udziału w kontrowersyjnej prawnie operacji przeciwko Państwu Islamskiemu na terytoriach Syrii i Iraku, RFN początkowo zaangażowała się w Mali w celu odciążenia francuskich sił. Ostatecznie, pod koniec 2015 roku niemiecki rząd podjął decyzję o wysłaniu sześciu samolotów Tornado Recce do prowadzenia działań rozpoznawczych nad Syrią oraz o zwiększeniu kontyngentu niemieckich szkoleniowców w Iraku do 150 żołnierzy. W przypadku wzmacniania wschodniej flanki to w dużej mierze presja ze strony USA, Polski i państw bałtyckich wymusiła zmianę niechętnego niemieckiego stanowiska i wkład RFN w politykę odstraszania. Niemcy zgodziły się na zwiększenie swojej obecności wojskowej na ćwiczeniach i wspólnych szkoleniach w Polsce i państwach bałtyckich oraz na przejęcie funkcji państwa ramowego na Litwie (wysyłając 450 żołnierzy do batalionowej grupy bojowej). Głównym powodem była nie tyle agresywna polityka Rosji, ile przede wszystkim chęć utrzymania spójności NATO oraz własnej wiarygodności w Sojuszu.

W roku wyborów parlamentarnych trudno spodziewać się podejmowania przez niemiecki rząd i akceptowania przez Bundestag decyzji o udziale niemieckich żołnierzy w operacjach, w których mogliby pełnić zadania bojowe – jak np. udział w bombardowaniach pozycji Państwa Islamskiego na terytoriach Syrii i Iraku. Można liczyć na rozszerzenie działań szkoleniowych, logistycznych czy rozpoznawczych na Bliskim Wschodzie i w Afryce. Nawet zmieniona sytuacja geopolityczna (kryzysy i konflikty we wschodnim i południowym sąsiedztwie Europy oraz napięcia w relacjach transatlantyckich) nie będą w stanie szybko zmienić niemieckiej kultury strategicznej opartej na definiowaniu się RFN jako mocarstwo cywilne, przekonane o słuszności szerszego podejścia do polityki bezpieczeństwa i o prymacie rozwiązań politycznych nad wojskowymi. Tylko stała presja ze strony sojuszników oraz wydarzeń w postaci regionalnych i globalnych kryzysów i konfliktów może wpłynąć na stopniową zmianę podejścia Niemiec do znaczenia i wykorzystywania siły militarnej w zmieniającym się na niekorzyść środowisku bezpieczeństwa. Zmiana ta wymagać będzie również dialogu niemieckich elit politycznych ze społeczeństwem, sceptycznym wobec przejmowania przez RFN nowej roli w polityce bezpieczeństwa.

Niemiecka odpowiedź: więcej Europy

W związku z problemami w sformułowaniu jednoznacznie pozytywnej odpowiedzi w zakresie zwiększania wydatków na obronność i zagranicznego zaangażowania wojskowego, niemiecka reakcja na presję ze strony USA będzie polegała przede wszystkim na uwypukleniu wysiłków RFN w integrowanie europejskich sił zbrojnych i wzmacnianie europejskiej obronności. Niemcy będą podkreślać i kontynuować dotychczasowe działania mające na celu wzmacnianie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony UE, jak i rozwijanie przez Bundeswehrę współpracy wojskowej z siłami zbrojnymi mniejszych sojuszników z sąsiedztwa.

RFN była jednym z promotorów wzmocnienia wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony UE (WPBiO) w 2016 roku. Niemcy wraz z Francją były autorami non-paper zatytułowanego „Ożywienie WPBiO. W stronę szerokiej, realistycznej i wiarygodnej obronności w UE”. Berlin był i jest zainteresowany wdrażaniem szerszej koncepcji bezpieczeństwa i poprawą efektywności cywilno-wojskowego zarządzania kryzysowego UE w południowym sąsiedztwie Europy, możliwościami ściślejszej integracji europejskich sił zbrojnych, zwiększeniem liczby wielostronnych programów zbrojeniowych i uwspólnotowieniem rynku uzbrojenia i sprzętu wojskowego. Propozycje te zostały częściowo ujęte w konkluzjach Rady UE i Rady Europejskiej dotyczących rozwijania WPBiO z listopada i grudnia 2016 roku. Niemieckim celem jest poprawa skuteczności unijnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w sąsiedztwie oraz zwiększenie korzyści z rozwijania współpracy wojskowej w UE. Z drugiej strony, europejskie inicjatywy Berlina mają na celu wzmocnienie własnej pozycji polityczno-wojskowej poprzez przejmowanie przez Bundeswehrę funkcji integratora współpracy wojskowej w sąsiedztwie oraz zwiększenie możliwości zbytu produktów niemieckiego przemysłu zbrojeniowego – w szczególności zaopatrującego wojska lądowe i marynarkę wojenną.

Niemcy konsekwentnie realizują zainicjowaną przez nich w 2012 roku koncepcję państw ramowych, która zakłada strukturalną integrację sił zbrojnych państw regionu z Bundeswehrą jako trzonem kooperacji wojskowej. Koncepcja ta jest rozwijana w szczególności w wojskach lądowych, w których dowództwa dywizji rozwijają zdolności przejmowania funkcji dowództw międzynarodowych, integrowania brygad i mniejszych jednostek sojuszników. Do tej pory głównym partnerem RFN w rozwijaniu współpracy w wojskach lądowych była Holandia, która zdecydowała się na afiliację do niemieckich struktur dowodzenia 2/3 brygad w swoich siłach lądowych. Obecnie Niemcy przyciągają do współpracy sojuszników z regionu Europy Środkowej, również w celu tworzenia wielonarodowych dywizji pod niemieckim dowództwem w ramach tworzenia Force Pool for Larger Formations w NATO. Na spotkaniu ministrów obrony NATO RFN podpisała list intencyjny z Czechami i Rumunią o zacieśnianiu współpracy wojsk lądowych. Czeska 4. Brygada Sił Szybkiego Reagowania (jedna z dwóch brygad w czeskich siłach lądowych) ma zostać afiliowana przy dowództwie niemieckiej 10. Dywizji Pancernej, a rumuńska 81. Brygada Zmechanizowana (jedna z 10 rumuńskich brygad manewrowych) przy dowództwie niemieckiej Dywizji Sił Szybkiego Reagowania (zob. Aneks 3). Współpraca ma dotyczyć wymiany kadry dowódczej oraz wspólnych szkoleń i ćwiczeń, a także współpracy w ramach formatów wielostronnych, m.in. Sił Odpowiedzi NATO. Podobnie jak w przypadku sił lądowych, Niemcy chcą również „europeizować” swoją marynarkę wojenną. W 2016 roku RFN oferowała przejęcie roli państwa ramowego dla prowadzenia wielostronnych operacji na Morzu Bałtyckim, proponując umiędzynarodowienie Centrum Operacji Morskich w strukturach swojej marynarki wojennej. Wraz z podpisaniem w lutym br. niemiecko-norweskiej umowy o wspólnym zakupie sześciu okrętów podwodnych klasy 212A produkowanych przez niemiecki TKMS (czterech dla Norwegii, dwóch dla RFN), Niemcy wysunęły propozycję utworzenia międzynarodowego klastra szkoleń i ćwiczeń okrętów podwodnych w RFN na bazie struktur Deutsche Marine. Berlin liczy na to, że w przypadku zakupu niemieckich okrętów podwodnych dołączy do niego również Polska i Holandia. W niewielkim stopniu zdolności ramowe mogą być rozwijane przez niemieckie siły powietrzne. Jest to związane z problemami z używanym i nowym sprzętem wojskowym (samoloty A-400M, myśliwce Eurofighter, śmigłowce Tiger i NH90) oraz mniejszą i bardziej umiędzynarodowioną bazą przemysłową w tym sektorze. W związku z tym Niemcy biorą udział w europejskich projektach współpracy na równych zasadach z innymi sojusznikami.

Problemem w rozwijaniu przez RFN koncepcji państw ramowych z trzonem w postaci Bundeswehry jest skoncentrowanie Berlina na budowie umiędzynarodowionych struktur, a niekoniecznie możliwościach i scenariuszach ich użycia. Nie jest wykluczone, że w związku ze sceptycznym nastawieniem do administracji prezydenta Donalda Trumpa Niemcy będą postulowały kolejne kroki zmierzające do większej integracji w ramach WPBiO. W przypadku wygranej SPD w wyborach parlamentarnych i tworzeniu przez nich koalicji rządzącej, można się liczyć z innym rozłożeniem akcentów – przedkładaniem rozwijania europejskiej polityki bezpieczeństwa nad rozwój relacji transatlantyckich i współpracy w NATO. Jest jednak mało prawdopodobne, by nawet rząd zdominowany przez socjaldemokratów postulował osiągnięcie strategicznej autonomii przez UE. Oznaczałoby to bowiem konieczność znacznego zwiększenia cywilnego i wojskowego zaangażowania RFN w politykę bezpieczeństwa oraz rozwijanie europejskiej polityki nuklearnego odstraszania, na co – mimo pojedynczych głosów w RFN – nie ma politycznej ani społecznej zgody.

Aneks 1. Wydatki na cele wojskowe (% PKB) oraz nakłady na inwestycje RFN i państw członkowskich NATO

Punktem odniesienia dla transatlantyckich dyskusji o nakładach na obronność są zapisy deklaracji przyjętej przez NATO na szczycie w Newport w 2014 roku o dążeniu sojuszników do zwiększenia wydatków na obronność do 2% PKB w ciągu dekady, z czego 20% ma być przeznaczane na inwestycje w uzbrojenie i sprzęt wojskowy.

Niemcy przez ostatnie lata wydawały na obronność ok. 1,1–1,2% PKB, co w przeliczeniu na realne nakłady do 2016 roku oscylowało pomiędzy 32 a 34 mld euro rocznie. Zgodnie z danymi NATO wydatki z 2016 roku plasują Niemcy (z 40,6 mld USD) na czwartym miejscu w Sojuszu za USA (664 mld USD), Wielką Brytanią (60,3 mld USD) i Francją (43,6 mld USD). W 2016 roku rząd RFN podjął decyzję o niewielkim wzroście wydatków wojskowych do 2020 roku. Budżet obronny na 2017 rok zwiększono o 8% (2,8 mld euro) do poziomu 37 mld euro; zgodnie z planami w 2020 roku wydatki mają osiągnąć poziom 39,2 mld euro. Mimo nominalnego wzrostu niemieckie wydatki nadal będą się kształtować na poziomie 1,2–1,3% PKB. Powodem decyzji rządu o zwiększaniu wydatków były: rosnące zaangażowanie wojskowe RFN na wschodniej flance NATO oraz w Afryce i na Bliskim Wschodzie; konieczność inwestycji w nowe uzbrojenie i sprzęt wojskowy; potrzeba wzrostu atrakcyjności służby w armii (w styczniu br. służyło 178 tys. żołnierzy służby stałej, kontraktowej i ochotniczej, przy 7 tys. wolnych etatów w siłach zbrojnych liczących formalnie 185 tys.); zwiększenie liczebności Bundeswehry (do 198 tys. do 2024 roku); pełne finansowanie od 2015 roku świadczeń emerytalnych dla pracowników cywilnych i wojskowych, wcześniej finansowanych z oddzielnej puli budżetu federalnego. W samym resorcie obrony wyżej przedstawiony wzrost wydatków oceniany jest jako niewystarczający.

Wydatki na cele wojskowe wyrażone jako procent PKB

Źródło: NATO, Defence Expenditures of NATO Countries (2009–2016)

Procentowy udział wydatków na uzbrojenie i sprzęt wojskowy w budżetach obrony

Źródło: NATO, Defence Expenditures of NATO Countries (2009–2016)

Aneks 2. Udział Bundeswehry w operacjach zagranicznych (stan na luty 2017 roku)

Aneks 3. Struktura wojsk lądowych Bundeswehry z wyszczególnieniem afiliacji brygad państw trzecich