Polityka regionalna Kremla – rok dymisji gubernatorów

W 2017 roku miała miejsce największa od pięciu lat fala dymisji szefów rosyjskich regionów. Ich przyczyn należy upatrywać przede wszystkim w przygotowaniach Kremla do wyborów prezydenckich. Roszady kadrowe pozostają jednym z nielicznych instrumentów poprawy notowań władzy przed wyborami w obliczu dysfunkcjonalnego modelu rządów, rosnącego niezadowolenia społecznego i braku woli reform ze strony ekipy rządzącej.

Choć – jak się wydaje – nie ma jednego spójnego algorytmu zmian kadrowych na poziomie gubernatorów (każda decyzja o dymisji i nominacji rozważana była odrębnie), to jednak brano pod uwagę przede wszystkim takie kryteria, jak sytuacja społeczno-ekonomiczna w regionie, poziom napięć w elicie regionalnej czy poparcie społeczne dla urzędującego gubernatora. Niezdolność Kremla do sformułowania atrakcyjnego i wiarygodnego programu wyborczego jest maskowana częściowym odświeżeniem kadr zarządzających regionami i przejściową neutralizacją napięć w części z nich. Przedwyborczy „lifting” kadrowy ma zatem charakter głównie wizerunkowy: chodzi o to, by przynajmniej tymczasowo wzbudzić nadzieje społeczne na pozytywne zmiany.

Pozycja gubernatorów w rosyjskim systemie władzy jest coraz słabsza. Ich kompetencje i status są bowiem od kilkunastu lat konsekwentnie ograniczane w ramach procesu postępującej centralizacji władzy w Rosji. Logika roszad dokonanych w 2017 roku świadczy o ostatecznym obniżeniu statusu urzędu gubernatora i jego odpolitycznieniu: gubernatorzy nowej fali to de facto delegowani z centrum menedżerowie średniego szczebla, przedstawiciele nomenklatury, pozostający w pełnej dyspozycji władz centralnych.

Pozycja gubernatorów w rosyjskim systemie politycznym

W Federacji Rosyjskiej nigdy nie wykształcił się sformalizowany, przejrzysty, regulowany spójnymi przepisami ustrój federacyjny. Stosunki centrum – regiony (formalnie: podmioty Federacji) od początku kształtowane były w dużej mierze w trybie „ręcznego zarządzania”, określanego przez relacje personalne między prezydentem państwa i szefami regionów (gubernatorami), w tym przez potencjał lobbingowy tych ostatnich. Stwarzający zagrożenia dla integralności państwa proces usamodzielniania się regionów  wobec władz federalnych w latach 90. zaowocował próbami maksymalnej centralizacji władzy i zacieśniania kontroli nad sferą polityczną, podejmowanymi skutecznie w epoce putinowskiej. W działania te wpisuje się dokonywane od 2000 roku stopniowe obniżanie statusu gubernatorów.

Ograniczanie ich roli w systemie odbywało się dwutorowo. Po pierwsze, efektem reform budżetowych i podatkowych przeprowadzonych w pierwszych latach rządów Putina było znaczne ograniczenie autonomii szefów regionów w zakresie wpływu na sytuację ekonomiczną podległych im terytoriów[1] – w Rosji utrwalił się model redystrybucyjny, w którym większość regionalnych wpływów z podatków i opłat przekazywana jest do budżetu federalnego, a następnie ponownie rozdzielana między regionami, często w nieprzejrzysty sposób. System taki działa demotywująco na lokalne władze, zniechęcając je do podwyższania atrakcyjności inwestycyjnej regionów. Gubernatorzy, których rola ograniczona została de facto do bieżącego zarządzania, zmuszani są natomiast do ciągłego lobbingu finansowego, a zatem odgrywania wobec Moskwy roli petentów. Najmocniej uderza to w najbogatsze regiony: ich finansowe ubezwłasnowolnienie jest dla Moskwy gwarancją politycznej lojalności lokalnych elit. Ponadto nie należy do rzadkości obciążanie budżetów regionalnych dodatkowymi zadaniami bez adekwatnych transferów z budżetu centralnego, przy czym każdorazowo odpowiedzialność za wykonanie zadania – przy jednoczesnym zapewnieniu stabilności społecznej – przerzucana jest na miejscowe władze.

Po drugie, w ciągu ostatnich kilkunastu lat konsekwentnie osłabiana była legitymizacja społeczna gubernatorów. Zamach terrorystyczny w Biesłanie w 2004 roku posłużył jako pretekst do zniesienia bezpośrednich wyborów na ten urząd (wprowadzonych w Rosji w 1995 roku) – od 2005 roku gubernatorzy byli mianowani przez parlamenty regionalne na wniosek prezydenta. Przywrócenie wyborów, w ramach neutralizacji nastrojów protestu po manifestacjach lat 2011–2012[2], nie odbudowało ich znaczenia jako instytucji opartej na politycznej konkurencji; stały się one raczej przewidywalnym rytuałem. Wybory szefów regionów zostały obudowane wieloma – formalnymi i nieformalnymi – mechanizmami ograniczającymi czy wręcz uniemożliwiającymi konkurencję, jak filtr municypalny[3] czy standardowe już wsparcie „zasobu administracyjnego” (legalna i nielegalna pomoc lokalnych władz w zakresie finansowania i prowadzenia kampanii wyborczej) dla kandydatów „partii władzy” – Jednej Rosji.

Decyzje kadrowe dotyczące gubernatorów podejmowane są de facto jednoosobowo przez prezydenta, nierzadko na podstawie czysto subiektywnych kryteriów: stanowią one wypadkową rekomendacji pionu polityki wewnętrznej Administracji Prezydenta (AP), lobbingu okołokremlowskich grup wpływu, a także osobistych preferencji głowy państwa. Prezydent mianuje pełniących obowiązki szefów regionów, którzy następnie formalnie legitymizują swój mandat dzięki niekonkurencyjnym, a nierzadko zmanipulowanym bądź sfałszowanym wyborom[4]. Uzyskany w ten sposób formalny mandat społeczny nie chroni ich jednak przed odwołaniem – prawo odwoływania gubernatorów przysługuje ustawowo prezydentowi Federacji (przepisy nadają mu bardzo szerokie kompetencje w tym zakresie), podobnie jak prawo mianowania pełniących obowiązki. Jego decyzje nie muszą mieć wiele wspólnego z nastrojami wyborców, o czym świadczy fakt, że gubernatorzy z niskim poparciem społecznym nierzadko latami pozostają na stanowiskach, o ile są w stanie zapewniać pożądane wyniki wyborcze „partii władzy”. Ustawowe kompetencje prezydenta wzmacniane są przy tym przez nieoficjalne mechanizmy funkcjonowania modelu władzy (w tym nieograniczone możliwości wykorzystywania przez Kreml służb specjalnych w celach politycznych). Z reguły formalnym powodem dymisji jest „własne życzenie” zainteresowanego (wówczas może on liczyć na utrzymanie się w systemie władzy) lub „utrata zaufania prezydenta” – np. w przypadku gdy dymisja związana jest ze szczególnie głośnym skandalem korupcyjnym.

Logika decyzji kadrowych A.D. 2017

Obowiązywanie w Rosji tzw. wspólnego dnia głosowania (wyznaczany corocznie na wrzesień), kiedy to wybierani są na nową kadencję przedstawiciele władz regionalnych i lokalnych różnego szczebla, kończący urzędowanie w danym roku, sprawia, że dymisje gubernatorów mają co do zasady miejsce wiosną lub jesienią. Tym samym ich pełniący obowiązki następcy mają wystarczająco dużo czasu, by odpowiednio przygotować swoją kampanię wyborczą na kolejne wybory regionalne, w których mają uzyskać formalny mandat społeczny do sprawowania funkcji.

Dwie fale dymisji w 2017 roku (luty – kwiecień i wrzesień – październik) miały zasięg największy od pięciu lat: wymieniono 19 gubernatorów. Pod rządami Putina zmiany na podobną skalę miały miejsce jedynie w roku 2010 (również 19 zmian) i 2012 (20). Lutowe roszady objęły gubernatorów, których pięcioletnia kadencja i tak miała się zakończyć w 2017 roku, a zatem decyzja w ich sprawie została wymuszona kalendarzem wyborczym[5], podczas gdy większość zdymisjonowanych jesienią miała przed sobą jeszcze kilka lat sprawowania urzędu[6]. Na tle pozostałych wyróżniło się dwóch zdymisjonowanych w kwietniu, również w trakcie kadencji: gubernatorzy republiki Mari-El i Udmurcji utracili stanowiska i zostali aresztowani na podstawie zarzutów korupcyjnych.

Dymisje nie tyle miały charakter rutynowy, ile stanowiły świadectwo poszukiwania przez Administrację Prezydenta właściwej formuły zmian kadrowych przed wyborami prezydenckimi. Jeśli logika wyboru dymisjonowanych gubernatorów opierała się w dużej mierze na kilku zobiektywizowanych kryteriach[7], to w nowych nominacjach trudno zauważyć bezwzględnie dominujący trend. Na uwagę zasługuje natomiast wola Kremla pozostawienia (z nielicznymi wyjątkami) odsuniętych gubernatorów w systemie władzy poprzez ich kooptację do struktur władzy federalnej bądź regionalnej[8].

Najważniejszym kryterium była w przypadku obu rotacji „problematyczna” sytuacja w regionach, która mogłaby stać się wyzwaniem dla władz w kontekście wyborów prezydenckich. Choć ich wynik jest absolutnie przewidywalny, poparcie społeczne dla urzędującego prezydenta – wysokie, a cały aparat administracyjny zostanie postawiony w stan najwyższej mobilizacji, to jednak dla  Władimira Putina styl zwycięstwa będzie kwestią pierwszorzędną. W tej sytuacji konflikty w lokalnych elitach, nastroje protestacyjne wśród ludności czy skandale korupcyjne mogą nie tylko obniżyć sprawność machiny wyborczej, ale również pośrednio pogorszyć wizerunek prezydenta w oczach społeczności regionalnych. Zdymisjonowani gubernatorzy uzyskiwali niskie oceny efektywności w rankingach eksperckich, sporządzanych na potrzeby AP, głównie ze względu na nieumiejętność zapobiegania konfliktom w miejscowych elitach (poziom konsolidacji elit na poziomie regionalnym to jeden z kluczowych czynników stabilizacji sytuacji w kontekście wyborów prezydenckich), skandale korupcyjne w kręgach władz regionalnych, a także nieumiejętność zapanowania nad nastrojami społecznymi (jak w obwodzie nowosybirskim, gdzie pozycja gubernatora zachwiała się m.in. w wyniku sprowokowanego przez niego konfliktu wokół podwyżek opłat komunalnych). W najmniejszym stopniu na decyzje kadrowe zdawała się mieć wpływ sytuacja ekonomiczna danego regionu.

Mniej oczywista jest logika wyboru nowych szefów regionów. Wiele zależy od cech „menedżerskich” kandydata, specyfiki konkretnego regionu, od układu sił w lokalnej elicie, a także od wyniku lobbingu poszczególnych grup interesów, z których pion polityki wewnętrznej w Administracji Prezydenta to zaledwie jeden z graczy (pozostali to m.in. ministerstwa federalne, władze regionalne, grupy finansowo-przemysłowe czy służby specjalne)[9]. Niebagatelne znaczenie ma też osobisty stosunek Putina do danego kandydata.

Jednakże można w logice nominacji wyróżnić trzy główne tendencje. Po pierwsze, większość nowo mianowanych nie wywodzi się z regionów, którymi będą zarządzać (w jesiennej fali nominacji takich osób było 8 na 11). Jest to kontynuacja trendu widocznego podczas trzeciej kadencji prezydenckiej Putina: udział „obcych” wzrósł do 64%, podczas gdy za prezydentury Miedwiediewa wynosił 48%[10]. Świadczy to o spadku zaufania do lokalnych grup wpływu i z jednej strony wzbudza ich niezadowolenie[11], a z drugiej – stwarza nadzieję na poprawę wizerunku władzy w oczach ludności (brak powiązań ze skompromitowanymi i uwikłanymi w skandale korupcyjne lokalnymi klanami). Na tym tle wyróżnia się zwłaszcza nowy gubernator Dagestanu – po raz pierwszy jest to nie tylko człowiek spoza regionu, ale też niepowiązany z głównymi grupami etnicznymi zamieszkującymi republikę (Władimir Wasiljew ma pochodzenie kazasko-rosyjskie). Po drugie, dzięki roszadom korpus gubernatorski nieco odmłodniał (średni wiek nowo mianowanych gubernatorów obniżył się z 55 lat w 2013 roku do 46 lat w 2017), co jednak nie jest ewenementem w historii Federacji Rosyjskiej (w 2001 było to 40,9)[12]. Po trzecie, wielu nowo mianowanych to „technokraci” – byli urzędnicy wysokiego lub średniego szczebla w strukturach władzy federalnej, władz regionalnych lub dużych przedsiębiorstw (m.in. wiceministrowie rozwoju gospodarczego, wiceminister przemysłu i handlu, dyrektor generalny firmy Rosmorport, szef departamentu w merostwie Moskwy).

Tendencje te świadczą o ostatecznym obniżeniu statusu urzędu gubernatora i jego odpolitycznieniu. Gubernatorzy nowej fali to de facto delegowani z centrum menedżerowie średniego szczebla, przedstawiciele nomenklatury, pozostający w pełnej dyspozycji władz centralnych. W ten schemat wpisują się nawet nominacje osób ze sfery „politycznej” (spiker parlamentu Kraju Krasnojarskiego, merowie Samary i Wołogdy, szef frakcji Jednej Rosji w Dumie Państwowej czy przedstawiciele opozycji parlamentarnej wysokiego szczebla – partii komunistycznej i Sprawiedliwej Rosji).

Możliwe skutki roszad

Wymiana kadr ma charakter głównie wizerunkowy: jej celem nie jest podniesienie efektywności władz regionalnych w sferze społeczno-ekonomicznej, ale (przynajmniej krótkoterminowe) podniesienie zaufania społecznego do władzy i prezydenta Putina w okresie przed marcowymi wyborami – dzięki usunięciu najbardziej „problematycznych” gubernatorów. Ich następcy automatycznie otrzymują od wyborców kredyt zaufania (nadzieja na zmiany). Nie należy się jednak spodziewać rozwiązania żadnego z kluczowych problemów regionalnych, do których należą m.in. ubożenie ludności, kurczenie się bazy podatkowej, konieczność kontynuacji bolesnych cięć w sferze socjalnej, w tym w zakresie dostępu do opieki medycznej, problemy infrastrukturalne. Wynikają one bowiem nie tyle ze specyfiki regionów czy błędnych decyzji kadrowych, korygowanych w toku roszad, ale z systemowej dysfunkcjonalności przeregulowanego, zbiurokratyzowanego i skorumpowanego rosyjskiego państwa[13]. Tym samym utrzymają się ryzyka polityczne dla reżimu: jedną z konsekwencji narastających trudności jest wzrost niezadowolenia społecznego w regionach w 2017 roku w związku z problemami w takich sferach, jak usługi socjalne, mieszkalnictwo, transport, zatrudnienie[14]. Jedynym pozytywnym efektem zmian kadrowych może być doraźne podniesienie efektywności zarządzania w regionach dzięki usprawnieniu biurokracji – to jedna z nielicznych sfer, na które szefowie regionów wciąż mają realny wpływ.

Roszady kadrowe najpewniej nie zneutralizują też narastających tarć między centrum federalnym i regionami na tle finansowym: w ciągu ostatniego roku zaostrzał się spór o zasady redystrybucji środków pomiędzy zróżnicowanymi gospodarczo regionami przy obniżonych w ostatnich latach wpływach do budżetu federalnego, wynikających z niskich cen ropy naftowej. Dotychczas m.in. mer Moskwy, prezydent Tatarstanu, gubernator obwodu kałuskiego, a także deputowani Chakasji, obwodu nowosybirskiego i Sachalinu zażądali bardziej sprawiedliwych zasad podziału wpływów z podatków (ci ostatni zostali wsparci przez mianowanego w 2015 szefa regionu, któremu udało się wynegocjować ustępstwa Kremla). Niekiedy parlamenty wprost grożą, że zabraknie pieniędzy na projekty mające znaczenie w okresie przedwyborczym („dekrety majowe” Putina[15] czy remonty dróg). Sytuację pogarszają działania organów federalnych sprzeczne z logiką stabilizowania sytuacji przed wyborami, jak chociażby zaognianie relacji z Tatarstanem czy republiką Komi na tle językowym[16].

Pod znakiem zapytania stoi w tym kontekście możliwość długofalowego ustabilizowania sytuacji w „problematycznych” regionach, a nawet sprawna organizacja wyborów prezydenckich – w przypadku tych gubernatorów, którzy pochodzą spoza regionu i nie mają rozeznania ani w lokalnych problemach, ani w mechanizmach zarządzania regionami (część nowo mianowanych to stosunkowo młodzi urzędnicy wyższego szczebla federalnego). Poważnym wyzwaniem będzie dla nich zapanowanie nad lokalnymi grupami wpływu, skupiającymi nierzadko doświadczonych, zaprawionych w walkach politycznych graczy. Sytuacja nowo mianowanych gubernatorów jest w tym kontekście trudna, gdyż ich odpowiedzialność za stabilizację regionalnej sytuacji ekonomiczno-społecznej jest niewspółmierna do posiadanych narzędzi, a brak mocnego zaplecza politycznego w regionie stwarza ryzyka dla osobistego bezpieczeństwa, przede wszystkim w związku z możliwymi naciskami ze strony struktur siłowych w ramach „walki z korupcją”[17]. Ostateczny wynik walki o kontrolę nad sytuacją w okresie okołowyborczym będzie wypadkową metod represyjnych i perswazyjnych, a przede wszystkim indywidualnych zdolności nowych szefów regionów. Ze względu na to przynajmniej część z nich może się ostatecznie okazać figurami przejściowymi, które Kreml usunie z zajmowanych stanowisk już przy okazji najbliższych wyborów regionalnych przypadających na wrzesień 2018.