Od wasalizacji do emancypacji. Rewizja modelu ukraińsko-rosyjskiej współpracy gazowej

Orzeczenia Trybunału Arbitrażowego w Sztokholmie w sprawie kontraktu na dostawy gazu dla Naftohazu oraz w kwestii wielkości tranzytu rosyjskiego surowca przez Ukrainę radykalnie zmieniają dotychczasowy model relacji gazowych obu państw. Zwycięstwo Kijowa stanowi kulminację procesu jego emancypacji spod rosyjskiej dominacji energetycznej, rozpoczętego po rewolucji godności. Znacząco wzmacnia ono pozycję Ukrainy wobec Rosji, a także względem UE, ponieważ to Gazprom został uznany za stronę naruszającą kontrakt tranzytowy. Decyzje sztokholmskiego arbitrażu stanowią cezurę w trwającej prawie trzy dekady współpracy gazowej Ukrainy i Rosji, naznaczonej korupcją, brakiem przejrzystości i decyzjami motywowanymi politycznie. Od rozpadu ZSRR Ukraina była uzależniona od dostaw rosyjskiego gazu i należała do jednych z kluczowych klientów Gazpromu. Dopóki surowiec był względnie tani, stan ten opowiadał także kontrahentom na Ukrainie, stwarzając wielkie możliwości nielegalnego bogacenia się części ukraińskiej klasy politycznej. Jednak w okresie prezydentury Władimira Putina (od 2000 roku) Moskwa wielokrotnie wykorzystywała zależność gazową Ukrainy do realizacji celów politycznych. Rewolucja godności i wojna z Rosją przyniosły przełom w stosunkach energetycznych obu państw. Nowe władze w Kijowie, w odróżnieniu od wszystkich poprzednich, podjęły ryzyko sporu prawnego z Gazpromem.

W 2018 roku Ukraina i Rosja wchodzą w nowy etap relacji gazowych, podyktowanych nie tyle chęcią współpracy, ile jej koniecznością wynikającą z zobowiązań kontraktowych powziętych wobec partnerów unijnych, dostępnej infrastruktury przesyłowej oraz dochodów Ukrainy z tranzytu. Współpraca ta będzie bardzo trudna, zapewne wiązać się będzie z kolejnymi sporami sądowymi i, co niewykluczone, okresowym blokowaniem dostaw surowca. Nowa asertywność Kijowa, a z drugiej strony rosnąca frustracja Moskwy każą zakładać, że ta wymuszona kooperacja nie będzie efektywna. Będzie to rodzić kolejne problemy zarówno w stosunkach bilateralnych, jak i w relacjach UE–Ukraina–Rosja. Jednocześnie w perspektywie najbliższych pięciu lat, w przypadku wybudowania Nord Stream 2 i Turkish Stream, prawdopodobne jest uniezależnienie Rosji od ukraińskiej magistrali.

1991–2014: Ukraina gazowym wasalem Rosji

W dwustronnych relacjach gazowych Gazprom zawsze miał pozycję dominującą. Koncern długo był jedynym dostawcą gazu na rynek ukraiński, transportował także przez ukraińską sieć surowiec do Europy. Przez pierwsze 15 lat po upadku ZSRR gaz był względnie tani, a Ukraina, choć redukowała import, sprowadzała go średnio 70 mld m³ rocznie. Wówczas Kijów nie przejmował się ani ograniczaniem spożycia, ani energoefektywnością. Przeciwnie – import gazu z Rosji był źródłem największych fortun pierwszej fali ukraińskich oligarchów, a im był on większy, tym pokaźniejsze były ich dochody. Pośrednictwo w imporcie surowca, którego nieodłączną częścią była korupcja, było także jednym z kluczowych instrumentów wpływu Rosji na sytuację na Ukrainie. Interes był obopólnie korzystny, bo dla Rosji Ukraina była jednym z największych rynków zbytu gazu, a w latach 2005–2011 wręcz indywidualnie największym odbiorcą rosyjskiego surowca – w okresie 2005–2006 wolumen dostaw przekroczył 59 mld m³ (dopiero od 2012 roku na pierwsze miejsce wysunęły się Niemcy). Udział Ukrainy w rosyjskich dostawach na rynki zagraniczne kształtował się w latach 2005–2012 na poziomie 17–22%.

Jednak z perspektywy Moskwy współpraca gazowa była przede wszystkim instrumentem oddziaływania politycznego na Ukrainę. Do 2014 roku Moskwa wielokrotnie wykorzystywała zależność gazową Kijowa do uzyskiwania dywidend politycznych. Ilustracją tego była reakcja Rosji na zwycięstwo tzw. pomarańczowej rewolucji w 2005 roku. W rezultacie wybuchła pierwsza poważna wojna gazowa, której skutkiem było dwutygodniowe „zakręcenie kurka” Europie, a szantaż gazowy okazał się skutecznym narzędziem rosyjskich wpływów na Ukrainie. Z jednej strony podniesiono ceny gazu, a z drugiej do relacji handlowych między Gazpromem i Naftohazem wprowadzono pośrednika, firmę RosUkrEnergo, która dzięki akumulowanym środkom finansowym lobbowała rosyjskie interesy w życiu gospodarczym i politycznym Ukrainy.

Z kolei w 2009 roku Gazprom wymusił na Kijowie podpisanie skrajnie niekorzystnych 10-letnich kontraktów na zakup i na tranzyt gazu, a w 2010 roku tzw. umowy „flota za gaz”, w wyniku której Rosja umocniła się militarnie na Krymie[1]. Podobnie w grudniu 2013 roku podczas wizyty prezydenta Wiktora Janukowycza w Moskwie, w okresie masowych demonstracji antyrządowych w Kijowie, Gazprom obniżył cenę surowca dla Naftohazu po tym, jak ukraiński rząd zdecydował kilka tygodni wcześniej o zawieszeniu procesu podpisania umowy stowarzyszeniowej Ukraina–UE. Powyższe przykłady świadczą o tym, że Moskwa traktowała ceny gazu jako instrument „nagradzania” lojalnych lub „karania” nielojalnych wobec Kremla ekip rządzących na Ukrainie.

Ukraina miała dla Gazpromu kluczowe znaczenie jako szlak tranzytu rosyjskiego gazu do odbiorców europejskich, a koncern przez długie lata próbował przejąć kontrolę nad ukraińską siecią gazociągów. Fiasko tych zamierzeń spowodowało, że Moskwa dość konsekwentnie, od początku XXI wieku, realizowała politykę dywersyfikacji szlaków tranzytowych, tworząc tym samym inny instrument politycznego nacisku na Kijów. O ile w 2003 roku udział ukraińskiej magistrali w tranzycie rosyjskiego gazu do Europy wynosił 89%, o tyle już od 2006 roku zaczął się systematycznie zmniejszać, osiągając w latach 2009–2011 poziom 62%. Uruchomienie gazociągu Nord Stream 1 przyczyniło się do dalszego osłabienia roli tranzytowej Ukrainy, a jej udział w tranzycie rosyjskiego gazu do Europy spadł w 2013 roku do 47%.

Po Euromajdanie – emancypacja Naftohazu…

Rewolucja godności i obalenie ekipy Wiktora Janukowycza doprowadziły do zmian kadrowych na Ukrainie, w tym także w Naftohazie – państwowym gigancie energetycznym, odpowiadającym za niemal całość krajowego wydobycia gazu, dystrybucję wewnątrz kraju i tranzyt rosyjskiego surowca do UE, a także magazynowanie gazu w zbiornikach o łącznej pojemności 32 mld m³. Funkcje kierownicze w zarządzie objęli młodzi i energiczni bankierzy inwestycyjni, posiadający już spore doświadczenie w sektorze gazowym, a w radzie nadzorczej zasiadło m.in. trzech ekspertów z Zachodu, wspierających nowy zarząd w działaniach na rzecz sanacji zadłużonego i niewydolnego koncernu.

W czerwcu 2014 roku, w wyniku braku kompromisu w sprawie ceny gazu dla Ukrainy i w kwestii wielkości ukraińskiego zadłużenia, Gazprom wstrzymał dostawy surowca oraz złożył pozew przeciwko Naftohazowi do arbitrażu w Sztokholmie w celu wyegzekwowania długu. Zarząd Naftohazu także pozwał Gazprom[2], żądając ustanowienia sprawiedliwej ceny gazu, a w drugim, październikowym pozwie zaskarżył warunki tranzytu. Było to wydarzenie bez precedensu zarówno w dotychczasowych sporach gazowych, jak i pod względem skali – suma roszczeń obu stron w 2017 roku sięgnęła ponad 80 mld USD. Do zwycięstwa rewolucji godności w lutym 2014 roku Wiktor Janukowycz i Partia Regionów jedynie demonstracyjnie kontestowali porozumienia gazowe z Rosją i używali ich do walki z oponentami wewnątrzpolitycznymi, przede wszystkim z Julią Tymoszenko, ale nie zdecydowali się na ich zaskarżenie.

W odróżnieniu od poprzednich ekip porewolucyjny Kijów nie zdecydował się na dwustronne, zakulisowe zakończenie sporu (jak rząd Julii Tymoszenko w 2009 roku i Janukowycz w 2010 i 2013 roku), a kolejne fazy negocjacji tzw. pakietów zimowych[3] odbywały się w sposób w pełni transparentny i przy udziale Komisji Europejskiej. Porozumienia te były doraźnym sukcesem Kijowa, ponieważ z jednej strony zapewniał on sobie dostawy rosyjskiego gazu w potrzebnych ilościach i po korzystnej cenie, a z drugiej strony unikał zapisów, które mogłyby osłabić pozycję Naftohazu w sporze przed Trybunałem Arbitrażowym w Sztokholmie.

Równolegle, przy wsparciu UE, Kijów w październiku 2015 roku rozpoczął reformę sektora gazowego. Stopniowa reorganizacja Naftohazu[4] i liberalizacja rynku wewnętrznego przyspieszyły podpisanie umów z operatorami sieci w Polsce i na Węgrzech, a przede wszystkim otwarcie w 2015 roku rewersu na ukraińsko-słowackim rurociągu Wojany–Użhorod (14,5 mld m³ rocznie przepustowości), bez którego pole manewru w relacjach z Gazpromem byłoby bardzo ograniczone. Sukces tych działań[5], wraz z gwarancjami finansowymi ze strony międzynarodowych instytucji finansowych (EBOR, Bank Światowy), zachęciły europejskie koncerny energetyczne oraz światowych traderów gazu do wejścia na rynek ukraiński. Wraz ze spadającą, w wyniku utraty części terytoriów i załamania gospodarczego, wewnętrzną konsumpcją gazu Ukraina stopniowo zmniejszała zależność od rosyjskiego surowca, pokrywając zapotrzebowanie importem z Zachodu (5,1 mld m³ w 2014 roku, 10,3 mld m³ w 2015 roku, 11,1 mld m³ w 2016 roku i 14,1 mld m³ w 2017 roku[6]). W rezultacie w listopadzie 2015 roku, wraz z podpisaniem trzeciego i ostatniego tzw. pakietu zimowego, Kijów w ogóle zaprzestał importu gazu bezpośrednio od Gazpromu. W latach 2016–2017 po raz pierwszy w historii Ukraina pokrywała własne potrzeby jedynie wydobyciem krajowym i importem z UE[7].

…i fiasko rosyjskiej strategii

Po rewolucji godności kwestie gazowe przestały być skutecznym środkiem budowania i utrwalania wpływów politycznych Rosji na Ukrainie. Wstrzymanie dostaw gazu na Ukrainę w czerwcu 2014 roku, umiędzynarodowienie rosyjsko-ukraińskiego sporu gazowego poprzez uruchomienie rozmów trójstronnych UE–Ukraina–Rosja oraz wszczęcie postępowań arbitrażowych dotyczących kontraktów na dostawy gazu oraz kontraktu tranzytowego pozbawiły Moskwę bezpośredniego narzędzia wpływu na sytuację w Kijowie. Nie przyniosły oczekiwanych przez Moskwę skutków takie działania jak uruchomienie w lutym 2015 roku bezpośrednich dostaw gazu dla okupowanej przez Rosję części Donbasu[8].

Ponadto Gazprom utracił jeden z najbardziej znaczących indywidualnych rynków zbytu. O ile jeszcze w 2013 roku dostawy rosyjskiego gazu na Ukrainę wyniosły 25,8 mld m³, to w 2014 roku spadły do 14,5 mld m³, aż wreszcie w latach 2016–2017 do zera w związku z rezygnacją zakupów surowca z Rosji przez Kijów[9]. Porażką finansową i wizerunkową Gazpromu była jednak nie tylko utrata rynku, lecz także odrzucenie przez Trybunał Arbitrażowy w Sztokholmie wielomiliardowych rosyjskich roszczeń z tytułu gazu niezakupionego przez Ukrainę w ramach przewidzianej kontraktem na dostawy surowca klauzuli take or pay. Tym samym porażki Gazpromu w sporach prawnych z Naftohazem mogą stać się zachętą dla innych importerów do zajmowania bardziej asertywnej postawy w negocjacjach z Gazpromem.

Wreszcie, Gazpromowi nie udało się zdyskredytować Ukrainy jako kraju tranzytowego. Nieskuteczne w tym zakresie okazały się zarówno instrumenty dyplomatyczne, jak i prawne. Zainicjowane w maju 2014 roku trójstronne rozmowy gazowe Rosja–Ukraina– UE, mimo że były wykorzystywane przez Moskwę do artykułowania ryzyka związanego z tranzytem gazu przez Ukrainę, w rzeczywistości doprowadziły do wypracowania rozwiązań wzmacniających bezpieczeństwo przesyłu w sezonach grzewczych 2014/2015 oraz 2015/2016. Zakwestionowana została prowadzona konsekwentnie przez Gazprom narracja, że dla bezpiecznego tranzytu konieczne jest zapełnienie ukraińskich magazynów gazowych rosyjskim surowcem na poziomie co najmniej 18–19 mld m³ (w rzeczywistości dla przetrwania okresów grzewczych i zapewnienia niezakłóconego tranzytu wystarczał w latach 2014–2017 poziom nieprzekraczający 17 mld m³ gazu). W praktyce jedynym źródłem wątpliwości co do tranzytu był sam Gazprom – zmniejszając w okresie wrzesień 2014–marzec 2015 wielkość dostaw dla odbiorców europejskich (przesyłanie wolumenów gazu poniżej nominacji zgłaszanych przez importerów) oraz obniżając ciśnienie w gazociągach tranzytowych przez Ukrainę.

Nowa era po arbitrażu – perspektywy stosunków Gazprom–Naftohaz

Zwycięstwo Naftohazu z Gazpromem w sporze sądowym przed Trybunałem Arbitrażowym w Sztokholmie[10] otwiera zupełnie nowy rozdział we współpracy obu koncernów. Wydaje się oczywiste, że powrót do business as usual – modelu, w którym Ukraina jest petentem, a Rosja jednostronnie dyktuje warunki – jest wykluczony. Należy oczekiwać, że sukces ten zachęci Kijów do utrzymania asertywnej postawy wobec Gazpromu i dalszego dochodzenia swoich praw na drodze sądowej, szczególnie w obliczu odmowy rosyjskiego koncernu realizacji orzeczenia Trybunału. Władze Ukrainy politycznie dyskontują porażkę Gazpromu na arenie międzynarodowej, zasadnie wypunktowując, że to rosyjski koncern jest niewiarygodnym partnerem w dostawach gazu do Europy oraz podmiotem, który odmawia realizacji postanowień Trybunału Arbitrażowego. Przekaz ten ma na celu dyskredytację rosyjskiego koncernu i zmniejszenie szans na realizację projektu Nord Stream 2. Gazociąg ten jest traktowany na Ukrainie jako największe zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a zwycięstwo w sporze prawnym z Gazpromem obiektywnie wzmacnia pozycję Ukrainy zarówno jako partnera UE w tranzycie rosyjskiego gazu, jak i wobec rosyjskiego koncernu w obliczu negocjacji w sprawie podpisania nowego kontraktu tranzytowego od 2020 roku.

Wszystko wskazuje bowiem na to, że Rosji nie uda się do 2020 roku całkowicie uniezależnić od ukraińskiego szlaku tranzytowego, co było strategicznym celem polityki energetycznej Moskwy. Spośród alternatywnych wobec ukraińskiego szlaków przesyłowych budowany jest aktualnie tylko Turkish Stream (według stanu na 1 marca br. wybudowane zostało 49% odcinka morskiego obu nitek gazociągu). O ile jest w zasadzie pewne uruchomienie pierwszej nitki magistrali, która przeznaczona jest na rynek turecki (pozwoli to przekierować do nowego rurociągu ok. 15 mld m³ gazu eksportowanego obecnie do Turcji przez Ukrainę), o tyle nie jest jasne, czy i ewentualnie kiedy możliwe będzie wykorzystanie budowanej równolegle drugiej nitki gazociągu. Odbiorcami gazu przesyłanego równoległym odcinkiem Turkish Stream mają być kraje europejskie, jednak wszelkie porozumienia dotyczące ich udziału w projekcie mają charakter wstępny (jej uruchomienie pozwoliłoby na przesył 15 mld m³ gazu rocznie) .

Nie jest również pewny los projektu Nord Stream 2 (łączna przepustowość 55 mld m³ gazu rocznie). Trwają właśnie procedury uzyskiwania pozwoleń na budowę gazociągu na odcinkach morskich w Finlandii, Szwecji i Danii i nie wiadomo, czy zostaną zakończone jeszcze w 2018 roku. Innym problemem jest status prawny gazociągu w świetle regulacji unijnego prawa energetycznego (trwają prace nad nowelizacją dyrektywy gazowej, która ma objąć projekt unijnymi regulacjami energetycznymi; zawieszona jest kwestia mandatu na podjęcie negocjacji Rosja–UE w sprawie specjalnego reżimu prawnego dla Nord Stream 2). Tym samym budowa gazociągu w deklarowanym przez Gazprom terminie – do końca 2019 roku wydaje się obecnie nierealna; choć nie wydaje się, by Gazprom miał zrezygnować z jego realizacji.

W konsekwencji w perspektywie co najmniej lat 2020–2021 Gazprom będzie zmuszony do zawarcia nowej umowy tranzytowej z Ukrainą. W skrajnie niekorzystnym przypadku rosyjski koncern będzie potrzebował szlaku ukraińskiego dla przesyłu gazu do Europy na poziomie ok. 70–80 mld m³ gazu rocznie (w przypadku uruchomienia dostaw jedną nitką Turkish Stream). Tylko w maksymalnie korzystnym, choć mało realistycznym do końca 2019 roku wariancie (uruchomienie dostaw dwiema nitkami Turkish Stream) mógłby zmniejszyć zależność tranzytową od Ukrainy do poziomu 53–64 mld m³. Ponieważ Gazprom będzie zainteresowany najpewniej umową krótkoterminową, będzie to z pewnością poważnym przedmiotem sporu w toku ewentualnych negocjacji z Naftohazem. Kijów z kolei będzie stawiał twarde warunki, wiedząc, że Gazprom nie będzie mógł zrezygnować z tranzytu przez Ukrainę. Celem Naftohazu będzie wynegocjowanie jak najdłuższego kontraktu, z wyższymi niż dotychczas stawkami tranzytowymi oraz klauzulą ship or pay. Alternatywnie ukraiński koncern będzie dążył do przeniesienia punktów odbioru rosyjskiego gazu przez unijnych kontrahentów z granicy ukraińsko-unijnej na granicę ukraińsko-rosyjską.

Jednocześnie w perspektywie średnioterminowej prawdopodobne jest uniezależnienie Rosji od ukraińskiej magistrali, choć będzie to zależało od spełnienia szeregu czynników. Po pierwsze, od wybudowania wszystkich planowanych gazociągów do Europy. Po drugie, od zgody partnerów zachodnioeuropejskich, w szczególności odbiorców w Europie Środkowej oraz Europie Południowej na przeniesienie kontraktowych punktów odbioru rosyjskiego gazu w związku z uruchomieniem nowych szlaków przesyłowych.