Pozory i konkrety. Polityka bezpieczeństwa i siły zbrojne Danii

Priorytetem polityki bezpieczeństwa Danii od lat 90. XX wieku do końca operacji ISAF w Afganistanie w 2014 roku był udział w natowskich i amerykańskich operacjach reagowania kryzysowego poza obszarem traktatowym NATO. Dania rozwijała ekspedycyjny model armii dostosowany do wymogów konfliktów asymetrycznych, redukując budżet obronny i liczbę żołnierzy. Po aneksji Krymu przez Rosję w 2014 roku Dania nie zwiększyła wydatków obronnych i nie zmieniła dotychczasowej strategii rozwoju sił zbrojnych. Zaczęła natomiast przywiązywać większą wagę do sojuszniczego odstraszania w regionie Morza Bałtyckiego, dostosowując się do nowych priorytetów NATO w zakresie wzmacniania obrony zbiorowej. Oznaczało to zwiększenie duńskiej obecności militarnej w państwach bałtyckich, które z perspektywy Kopenhagi mogą stać się obszarem testowania wiarygodności i spójności NATO przez Rosję. Jednak dla Danii konflikt zbrojny NATO–Rosja jest mało prawdopodobny, a za podstawowe zagrożenie dla bezpieczeństwa kraju uznaje terroryzm. Konieczność pogodzenia „ekspedycyjnego DNA” duńskiej armii ze wzmacnianiem wschodniej flanki NATO i nowymi zadaniami sił zbrojnych wywołała dyskusję o brakach materiałowych i kadrowych oraz niewystarczających wydatkach obronnych.

W styczniu 2018 roku Dania przyjęła nowe Porozumienie obronne na lata 2018–2023 – ponadpartyjną strategię rozwoju duńskich sił zbrojnych. Po raz pierwszy po 1989 roku w  Porozumieniu obronnym, które jest przyjmowane przez duński parlament co pięć lat i realizowane niezależnie od rządzącej koalicji, przewidziano wzrost wydatków obronnych (o 20%) i większą równowagę między przygotowaniem sił zbrojnych do zaangażowania poza i na terytorium traktatowym. Porozumienie zakłada też szersze wsparcie armii dla policji w ochronie granic i w działaniach antyterrorystycznych oraz inwestycje w cyberbezpieczeństwo. Mimo tych zmian duńskie siły zbrojne pozostaną przede wszystkim strukturą ekspedycyjną, a przewidziany wzrost wydatków obronnych może okazać się zbyt mały do pełnej implementacji Porozumienia.

Od minimalizmu do aktywizmu

W czasie zimnej wojny filarami polityki obronnej Kopenhagi były sprzeciw wobec stałych baz NATO i ograniczanie aktywności sojuszniczej w Danii oraz dystansowanie się od wyścigu zbrojeń USA i Związku Radzieckiego. Cel nieprowokowania Moskwy do zwiększenia presji militarnej na Skandynawię realizowano m.in. poprzez brak zgody na rozmieszczanie niektórych typów uzbrojenia na terytorium Danii (np. broni atomowej i pocisków balistycznych średniego zasięgu)^[1].

Po rozpadzie Układu Warszawskiego, a następnie rozszerzeniu NATO o Polskę i państwa bałtyckie, Dania zwiększyła aktywność w ramach NATO i sojuszu z USA^[2]. Przestała być państwem flankowym Sojuszu i uznała, że nie grozi jej bezpośrednia agresja zbrojna. Umożliwiło to Kopenhadze pełną koncentrację sił i środków na udziale w natowskich operacjach reagowania kryzysowego i amerykańskich koalicjach na Bliskim Wschodzie – zawsze z szerokim mandatem do użycia siły i intensywnym zaangażowaniem bojowym^[3]. Zarazem zrezygnowano z uzbrojenia nieprzydatnego w konfliktach asymetrycznych (np. okrętów podwodnych, naziemnych systemów obrony powietrznej).

Duże zaangażowanie w operacje out-of-area miało na celu zwiększenie znaczenia Danii na arenie międzynarodowej i uczynienie z sił zbrojnych ważnego narzędzia polityki zagranicznej w stosunkach z kluczowymi sojusznikami – głównie USA oraz Wielką Brytanią i Francją w dalszej kolejności. USA są nie tylko kluczowym dostawcą uzbrojenia i sprzętu wojskowego dla duńskich sił zbrojnych. Pierwszoplanowe znaczenie współpracy z USA dla Danii wynika też z postrzegania Waszyngtonu jako gwaranta wolności żeglugi i handlu. Bezpieczeństwo szlaków morskich ma fundamentalne znaczenie dla gospodarki Danii ze względu na działalność duńskiego A.P. Møller-Mærsk – największej na świecie firmy transportu morskiego (dysponuje flotą 590 statków i odpowiada za 15% całości globalnego handlu kontenerowego^[4]).

Cezura 2014 roku

W 2014 roku zakończenie operacji ISAF w Afganistanie, skupiającej gros wysiłku duńskich sił zbrojnych przez ponad dekadę, zbiegło się z rosyjską aneksją Krymu, która spowodowała większą koncentrację NATO na obronie zbiorowej i wzmocnieniu odstraszania Rosji, w szczególności w regionie Morza Bałtyckiego. Nowa sytuacja wymusiła dostosowanie polityki obronnej Danii do zmian w NATO, co oznaczało duńskie wsparcie dla amerykańskiej, a następnie sojuszniczej reasekuracji państw bałtyckich. Bezpośrednio po aneksji Krymu duńskie F-16 wzmocniły nadzór przestrzeni powietrznej Litwy, Łotwy i Estonii (BAP), a wojska lądowe zintensyfikowały udział w sojuszniczych ćwiczeniach na terytorium tych państw^[5]. Dania zapewniła też wkład w lądowy komponent szpicy NATO–VJTF (tysiąc żołnierzy pod brytyjską komendą w 2017 roku) i w wysuniętą obecność sił sojuszniczych w państwach bałtyckich (200 żołnierzy w Estonii od 2018 roku w brytyjskiej batalionowej grupie bojowej).

Po 2014 roku raporty duńskiego wywiadu wojskowego wskazują na rosnące wyzwania dla bezpieczeństwa regionu ze strony Rosji. Dania uznaje jednak rosyjski atak na kraj członkowski NATO za nierealistyczny scenariusz, choć uważa, że Rosja może testować wiarygodność i spójność Sojuszu w regionie Morza Bałtyckiego poprzez wywieranie presji na państwa bałtyckie. Najważniejszym zagrożeniem dla bezpieczeństwa Danii pozostaje terroryzm, chociaż w ostatnich latach Kopenhaga sporo uwagi poświęca też nielegalnej imigracji i atakom cybernetycznym.

Dążenie do pogodzenia większego zaangażowania militarnego w regionie Morza Bałtyckiego z utrzymaniem dużego udziału w operacjach zagranicznych (po 2014 roku przede wszystkim w Syrii, Iraku i w Mali) oraz naciski USA na europejskich sojuszników w kwestii zbyt małych budżetów obronnych ożywiły w Danii debatę na temat niewystarczających wydatków na cele wojskowe i braków kadrowych w siłach zbrojnych. Część polityków i wojskowych podkreślała, że duńskie aspiracje w zakresie odgrywania roli niezawodnego sojusznika USA i aktywnego członka NATO nie znajdują już odzwierciedlenia w finasowaniu sił zbrojnych i w zdolnościach wojskowych^[6]. W 2017 roku siły zbrojne Danii liczyły ok. 15 tys. żołnierzy zawodowych i 4,2 tys. poborowych.

Nowe Porozumienie obronne – spóźniona odpowiedź?

Najważniejszymi tematami dyskutowanymi w czasie negocjacji nowego Porozumienia obronnego na lata 2018–2023 były: skala wzrostu wydatków obronnych, konieczność adaptacji ekspedycyjnego modelu sił zbrojnych do wymogów udziału w obronie zbiorowej oraz zasadność zwiększenia liczby poborowych i udziału sił zbrojnych w zapewnianiu bezpieczeństwa wewnętrznego. Ostateczną treść nowego Porozumienia w styczniu 2018 roku uzgodniło sześć z dziewięciu partii duńskiego parlamentu[7]. Jest ono kompromisem między stanowiskiem opozycyjnej centrolewicy i rządzących liberałów, opowiadających się za utrzymaniem dotychczasowego modelu sił zbrojnych, a postulatami prawicy. Te ostatnie dotyczą zwiększenia równowagi między ekspedycyjnością a zaangażowaniem w regionie Morza Bałtyckiego i inwestycjami bezpieczeństwo wewnętrzne^[8]. Z nowych inicjatyw przewidzianych w dokumencie najwięcej środków przeznaczono na uzyskanie zdolności do rozmieszczenia ciężkiej brygady poza granicami Danii, na wsparcie policji przez siły zbrojne i cyberbezpieczeństwo.

(1) Wzrost wydatków obronnych. Porozumienie zakłada stopniowy wzrost wydatków obronnych, które w 2023 roku mają być o 20% większe niż w roku 2017, chociaż eksperci szacują, że będą wynosić tylko ok. 1,3% PKB. Oznacza to, że Dania nie zamierza zrealizować zobowiązania ze szczytu NATO z Walii (2014), obligującego członków Sojuszu do osiągnięcia poziomu 2% PKB do 2024 roku. Kopenhaga planuje natomiast, wychodząc naprzeciw wymaganiom NATO, alokować co najmniej 20% budżetu obronnego na zakup nowego uzbrojenia i sprzętu wojskowego. W 2017 roku Dania przeznaczała na obronność 1,17% PKB, czyli 4,158 mld USD (w tym 12,10% na wydatki materiałowe).

(2) Obrona zbiorowa. Porozumienie uwzględnia rekomendacje ministrów obrony NATO z czerwca 2017 roku w zakresie rozwoju zdolności obronnych państw członkowskich, które zalecały Danii zwiększenie gotowości do udziału w obronie zbiorowej w regionie Morza Bałtyckiego^[9]. W tym celu Kopenhaga chce od 2024 roku mieć możliwość rozmieszania ciężkiej brygady poza granicami Danii, ze szczególnym uwzględnieniem państw bałtyckich. Brygada ta ma dysponować czołgami, naziemnymi systemami obrony powietrznej, bronią przeciwpancerną i artylerią oraz własnym dowodzeniem i zapleczem wywiadowczo-logistycznym, co pochłonie około jednej trzeciej dodatkowych środków przewidzianych w Porozumieniu obronnym. Wydzielenie nowej brygady w strukturze armii nie oznacza jednak dodatkowych 4 tys. żołnierzy w siłach zbrojnych, gdyż brygada ma powstać na bazie „obecnych zdolności operacyjnych wojsk lądowych” (Dania dysponuje dwiema brygadami). W praktyce będzie ona częściowo skadrowana (gotowość do działań w ciągu 180 dni), a pododdziały wchodzące w jej skład będą mogły uczestniczyć w operacjach zagranicznych poza terytorium traktatowym NATO. W związku z tym możliwość przejścia brygady do szybkich działań w ramach obrony zbiorowej jest dyskusyjna.

(3) Uzbrojenie i sprzęt wojskowy. Priorytetami modernizacji technicznej sił zbrojnych Danii do 2023 roku będzie wzmocnienie najbardziej zaniedbanych po zimnej wojnie obszarów – obrony powietrznej i zdolności do zwalczania okrętów podwodnych. Inwestycje w obronę powietrzną obejmą: pozyskanie 27 myśliwców F-35, uregulowane oddzielnym porozumieniem międzypartyjnym z 2016 roku^[10] oraz odkładany zakup pocisków przeciwlotniczych i przeciwrakietowych SM-2 dla fregat typu Iver Huitfeldt^[11], dzięki któremu Kopenhaga chce najprawdopodobniej zwiększyć zdolność do współdziałania duńskiej marynarki wojennej z US Navy (np. w zakresie eskortowania lotniskowców). Działania marynarki wojennej w zakresie zwalczania okrętów podwodnych obejmą zakup sonarów, systemów obrony przeciwtorpedowej i torped dla śmigłowców Seahawk oraz intensyfikację współpracy z innymi państwami.

(4) Pobór i zdolności mobilizacyjne. Mimo rozwijania przez niemal trzy dekady armii typu ekspedycyjnego Dania zachowała ograniczony pobór (obecnie 98% odbywających zasadniczą służbę wojskową zgłasza się dobrowolnie). Celem nie było utrzymanie przeszkolonej rezerwy na potrzeby mobilizacji w razie konfliktu, gdyż system obrony totalnej został w Danii rozmontowany po zimnej wojnie. Krótkie czteromiesięczne przeszkolenie miało przede wszystkim zachęcać poborowych do służby zawodowej. Nowe Porozumienie obronne zwiększa roczną liczbę poborowych o 500 (z 4,2 do 4,7 tys.) i wydłuża szkolenie części z nich z 4 do 8 miesięcy. Decyzja ta wymuszona została głównie przez nacjonalistyczną Duńską Partię Ludową. Bez entuzjazmu reagowały na to duńskie siły zbrojne, które nie zgłaszały zapotrzebowania na dodatkowych poborowych, obawiając się nowych kosztów i obowiązków dla personelu zawodowego. Rozszerzenie poboru w latach 2018–2023 ma służyć odbudowie potencjału mobilizacyjnego (docelowo 20 tys. rezerwistów)^[12] i nadal stanowić bazę rekrutacyjną dla wojsk regularnych (Dania boryka się z problemami kadrowymi, w szczególności w marynarce).

(5) Udział w operacjach zagranicznych. Zaangażowanie zagraniczne pozostanie priorytetem sił zbrojnych. Porozumienie przewiduje wzrost środków na ten cel o 50% (z tej puli finansowany będzie też udział w batalionowej grupie bojowej NATO na wschodniej flance). Ponadto Dania stworzy wspólne mobilne dowództwo sił specjalnych z Belgią i Holandią.

(6) Bezpieczeństwo wewnętrzne. Kryzys migracyjny w 2015 roku, w czasie którego do Danii przybyła rekordowa liczba osób wnioskujących o azyl, oraz wzrost zagrożenia terrorystycznego (związany m.in. z przystępowaniem duńskich obywateli do struktur tzw. Państwa Islamskiego) sprawiły, że Dania zdecydowała o zwiększeniu pomocy sił zbrojnych dla policji w zapewnianiu bezpieczeństwa wewnętrznego. Porozumienie zakłada m.in. sformowanie batalionu lekkiej piechoty (500 żołnierzy) gotowego do wsparcia działań antyterrorystycznych oraz zaangażowanie wojska w kontrolę granic. Borykająca się z brakami kadrowymi duńska policja, która ma uprawnienia straży granicznej, jest przeciążona ze względu na nowe zadania związane z kryzysem migracyjnym i ryzykiem zamachów terrorystycznych.

(7) Cyberbezpieczeństwo. W Danii znaczenie cyberbezpieczeństwa rośnie ze względu na coraz większy poziom informatyzacji kraju. Sygnałem alarmowym dla Danii był atak hakerski, którego ofiarą w latach 2015–2016 padł resort obrony, a także wirus komputerowy, który w 2017 roku sparaliżował działalność firmy A.P. Møller-Mærsk, powodując straty szacowane na 300 mln USD. W obu przypadkach Dania obarcza odpowiedzialnością Rosję^[13]. Dlatego do roku 2023 Dania zainwestuje 1,4 mld duńskich koron w bezpieczeństwo cybernetyczne, co pozwoli m.in. stworzyć całodobowe centrum sytuacyjne ds. analiz zagrożeń cybernetycznych^[14].

(8) Arktyka. W polityce Danii Arktyka odgrywa istotną rolę. Kopenhaga zachowuje kontrolę nad autonomiczną Grenlandią, dzięki czemu jest członkiem Rady Arktycznej, co podnosi znaczenie międzynarodowe Danii, a także stwarza perspektywy wydobycia arktycznych surowców^[15]. Arktyka jest też ważnym obszarem współpracy z USA ze względu na amerykańską obecność wojskową na Grenlandii (baza radarowa w Thule)^[16]. Porozumienie obronne przewiduje wzmocnienie aktywności sił zbrojnych w Arktyce (m.in. w zakresie działań patrolowych i ratownictwa). Porozumienie gwarantuje też środki na usuwanie skażenia środowiska na obszarze byłych amerykańskich instalacji wojskowych na Grenlandii. Dania obawia się, że ta sprawa może podsycać nastroje antyduńskie i sprzyjać ruchowi niepodległościowemu. Arktyka znajduje się jednak daleko na liście priorytetów finansowych resortu obrony. Wynika to z duńskiej niechęci do militaryzacji Arktyki (Dania jest świadoma, że jej potencjał nie pozwoliłby na udział w arktycznym wyścigu zbrojeń) oraz tego, że Arktyka była dotychczas obszarem współpracy opartej na prawie międzynarodowym.

Znaki zapytania

Wprawdzie nowe Porozumienie obronne przewiduje większe zaangażowanie sił zbrojnych w zapewnianie bezpieczeństwa wewnętrznego oraz zwiększenie możliwości mobilizacyjnych, duńska armia do 2023 roku pozostanie jednak przede wszystkim strukturą ekspedycyjną. Model sił zbrojnych nie ulegnie zasadniczej zmianie, a celem nowej strategii jest przede wszystkim zwiększenie elastyczności armii w reagowaniu na różnego typu zagrożenia. Po dwóch dekadach koncentracji na operacjach reagowania kryzysowego i działaniach asymetrycznych odzyskanie zdolności do udziału w konflikcie konwencjonalnym w ramach obrony zbiorowej będzie wymagać czasu.

Ambitne plany na lata 2018–2023 mogą okazać się dla Danii trudne do realizacji ze względów finansowych. W Porozumieniu obronnym zakłada się wprawdzie odwrócenie spadkowego trendu wydatków obronnych, ale zarazem przewidywany jest zaledwie powrót do poziomu finansowania armii sprzed 2013 roku. Ponadto właściwy wzrost wydatków obronnych odsunięty jest na lata 2022–2023, co oznacza, że mimo pilnych potrzeb sił zbrojnych budżet obronny w najbliższych latach czeka dalsza stagnacja. Kryzys ukraiński i presja ze strony administracji Donalda Trumpa nie przełożyły się na dążenie duńskich partii politycznych do stopniowego zwiększania budżetu obronnego w kierunku 2% PKB. Z perspektywy wyborczej w Danii najważniejszą kwestią są wydatki socjalne związane z funkcjonowaniem państwa dobrobytu. Nie bez znaczenia jest też brak poczucia zagrożenia militarnego ze strony Rosji – badania opinii publicznej pokazują, że tylko jedna trzecia Duńczyków uważa, że Rosja stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ich kraju^[17].

Dania najprawdopodobniej nadal będzie dążyć do kompensowania niskich wydatków obronnych znacznym zaangażowaniem ekspedycyjnym w operacjach pod egidą NATO i USA, choć skuteczność takiej polityki może być ograniczona ze względu na brak dużych operacji na miarę ISAF. Ponadto w okresie koncentracji NATO na operacjach out-of-area niskie wydatki obronne Danii nie rzucały się w oczy, gdyż budżety obronne wielu państw Sojuszu wyrażone jako proc. PKB były mniejsze od duńskiego. Jednak powrót do odstraszania Rosji po 2014 roku przełożył się na stopniowy wzrost wydatków obronnych europejskich członków NATO – prognozy mówią, że do 2024 roku ponad połowa państw Sojuszu może osiągnąć poziom 2% PKB^[18]. Sprawi to, że Dania, która w perspektywie 2023 roku planuje zwiększyć budżet obronny o zaledwie 0,1 p.p. (do 1,3%), będzie miała problem z utrzymaniem wizerunku solidnego członka NATO.

W najbliższych latach Dania chce wzmocnić aktywność sił zbrojnych w kraju, regionalnie oraz globalnie – od Arktyki, przez wschodnią flankę NATO, po Bliski Wschód. Biorąc pod uwagę umiarkowany wzrost wydatków obronnych (i ograniczenia kadrowe), pogodzenie aktywności na tak wielu kierunkach może okazać się niemożliwe. Tym bardziej że ogromnym obciążeniem dla duńskiego budżetu obronnego do 2026 roku będzie najdroższy w historii sił zbrojnych Danii program modernizacyjny – zakup myśliwców F-35^[19].