NATO w fazie przesilenia

Świętowane w Londynie 70-lecie Sojuszu Północnoatlantyckiego pokazało skalę problemów, z jakimi boryka się obecnie NATO: począwszy od odmiennych narracji o relacjach transatlantyckich, poprzez różną percepcję wyzwań i zagrożeń, brak strategicznych konsultacji politycznych, batalie o wydatki obronne, aż po kwestię przywództwa w Sojuszu. NATO znajduje się w fazie przesilenia: przy rosnącej liczbie wyzwań i zagrożeń zewnętrznych, odmiennych narodowych interesach oraz zwiększonej polaryzacji w polityce wewnętrznej państwom członkowskim coraz trudniej jest znaleźć wspólny mianownik. Jednocześnie w dobie rosnącej geopolitycznej rywalizacji utrzymanie funkcjonującego sojuszu polityczno-wojskowego jest nadal najlepszą opcją zarówno dla Stanów Zjednoczonych, jak i dla Europy. NATO znajduje się więc przed kolejną fazą adaptacji – stopniowo będzie musiało wypracować nowy modus vivendi w zakresie konsultacji politycznych dotyczących wyzwań, takich jak Rosja, Chiny czy terroryzm. Konieczny będzie również bardziej aktualny podział zobowiązań wojskowych w celu zapewnienia bezpieczeństwa Europy w wymiarze obrony zbiorowej na wschodniej flance i reagowania kryzysowego w południowym sąsiedztwie. Oddzielnym wewnątrzsojuszniczym wyzwaniem pozostaje Turcja. W nadchodzącej fazie adaptacji Europa będzie musiała wzmocnić europejski filar w NATO oraz znaleźć wewnątrzeuropejski „grand bargain” w polityce bezpieczeństwa i obrony. Wymaga to uwzględnienia różnych punktów widzenia na bezpieczeństwo europejskie, do czego potrzeba m.in. rozpoczęcia strategicznego dialogu pomiędzy Francją, Niemcami i Polską. Otwarte pozostaje pytanie, w jaki sposób budować europejskie zdolności, koordynację i podmiotowość w polityce bezpieczeństwa, by nie dzielić Europy oraz wzmacniać Sojusz i relacje z USA bez podkopywania NATO i stosunków transatlantyckich.  

Odmienne narracje 

Spotkanie NATO w Londynie ma za tło debaty o stanie i perspektywach relacji transatlantyckich, które stanowią fundament Sojuszu Północnoatlantyckiego. Obecnie równolegle funkcjonuje kilka sprzecznych narracji dotyczących relacji transatlantyckich i przyszłości Zachodu. Dominująca w Europie Zachodniej, w szczególności promowana przez Francję, jednak obecna również w Niemczech, mówi o nieuchronnej rezygnacji Stanów Zjednoczonych z zaangażowania politycznego i wojskowego w Europie. Podkreśla ona skupienie się USA na rywalizacji z Chinami, przywołując na dowód tego niedawną decyzję prezydenta Trumpa o wycofaniu amerykańskich sił z północnej Syrii. Inna narracja, promowana przez państwa wschodniej flanki, podkreśla natomiast fakt powrotu sił amerykańskich do Europy i bezprecedensowe zaangażowanie wojskowe USA w regionie. Mają o tym świadczyć nie tylko zacieśnianie polsko-amerykańskich relacji wojskowych i wzmocnienie roli Polski jako środkowoeuropejskiego hubu dla wojskowych działań USA na całej wschodniej flance, lecz także przyszłoroczne amerykańskie ćwiczenia Defender 2020, podczas których US Army będzie ćwiczyć przerzut ok. 20 tys. swoich żołnierzy z USA do Europy. Z kolei amerykańscy dyplomaci i analitycy przekonują, że celem Stanów Zjednoczonych jest przede wszystkim redefinicja warunków sojuszu wojskowego z Europą, a nie jego zerwanie, ponieważ w zmienionej sytuacji geopolitycznej USA nie są w stanie angażować się zarówno w stabilizację sytuacji w Afryce oraz na Bliskim Wschodzie, jak i w powstrzymywanie agresywnej polityki Rosji i Chin. Co więcej, w amerykańskiej debacie wskazuje się na problem z pełnym zaangażowaniem USA na dwóch teatrach działań – przeciwko Chinom i Rosji jednocześnie.

Na podstawie tych narracji, budowanych w przeważającej mierze w oparciu o narodowe interesy, udzielane są różne odpowiedzi na pytanie o przyszłość NATO. USA chcą sojuszu, w którym Europa znacząco uzupełniałaby (lub zastępowała) amerykańską obecność wojskową w europejskim sąsiedztwie (np. w Syrii), na wschodniej flance, a nawet w regionie Azji i Pacyfiku – nie tylko w ramach NATO. Polska i inne państwa wschodniej flanki chcą przedłużyć i w jak najlepszy sposób wykorzystać czas, w którym NATO i USA istotnie zaangażowały się we wzmacnianie swojej obecności wojskowej w regionie Europy Środkowo-Wschodniej. Francja dąży z kolei do emancypacji Europy z „amerykańskiej strefy wpływów” i do europejskiej politycznej, wojskowej i przemysłowej autonomii w polityce bezpieczeństwa i zagranicznej pod francuskim przywództwem. Niemcy nadal mają świadomość znaczenia USA dla zapewnienia europejskiego bezpieczeństwa i nie uznają francuskiej wizji (która wyklucza punkt widzenia Europy Środkowo-Wschodniej i otwiera trudne pytania o europejskie odstraszanie nuklearne) za wyrażającą ich interesy. Zdają sobie sprawę z odmiennego poczucia zagrożenia państw wschodniej i południowej flanki NATO, choć same w dużej mierze nie dostrzegają twardego militarnego niebezpieczeństwa ze strony Rosji i tylko nieznacznie czują się zagrożone islamskim terroryzmem z południa. Berlin chce jednak zwiększenia europejskiej podmiotowości w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa we współpracy z Paryżem, ale w taki sposób, aby nie podważało to NATO i amerykańskich gwarancji dla Europy. 

Różne wyzwania i zagrożenia

Po roku 2014, w którym Rosja anektowała Krym i interweniowała zbrojnie na Ukrainie, polityka obrony i odstraszania wobec Moskwy (uzupełniona o elementy dialogu) stała się główną osią działań NATO, co jest zgodne z percepcją wyzwań i zagrożeń państw wschodniej flanki. Sojusz podjął szereg przedsięwzięć zmierzających do wzmocnienia obrony zbiorowej, czemu służy też zwiększona obecność wojskowa sojuszników w Polsce, państwach bałtyckich czy Rumunii. Po upływie prawie sześciu lat od aneksji Krymu ocena sytuacji oraz priorytety sojuszników nie są już tak oczywiste. 

Rosnąca potęga gospodarcza i militarna Chin i wyzwania z tym związane sprawiają, że – mimo zaangażowania w politykę odstraszania Rosji na wschodniej flance – Stany Zjednoczone chcą, aby Sojusz w większym stopniu zajął się przynajmniej analizą zagrożeń i niezbędnych do podjęcia działań wynikających z coraz bardziej asertywnej polityki Pekinu. Dotyczy to również, a może przede wszystkim chińskiej aktywności w Europie, która ma implikacje dla szerzej rozumianego europejskiego bezpieczeństwa. Dlatego w październiku br. ministrowie obrony NATO przyjęli zaktualizowane wymagania dotyczące odporności cywilnej infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym 5G, co jasno wskazuje na poszukiwanie w Sojuszu kompromisu dotyczącego ochrony krytycznej infrastruktury przed chińską infiltracją. Analiza zagrożeń ze strony Chin w NATO nie przesądza jednak o zaangażowaniu Sojuszu w politykę powstrzymywania Pekinu. Sojusznicy mają różne zdania na ten temat, co może zakończyć się tylko lub aż lepszą koordynacją polityk i działań w wymiarze krajowym, unijnym i międzynarodowym. 

Paryż z kolei naciska na większe zaangażowanie sojuszników w walkę przeciwko islamskiemu terroryzmowi w Afryce i na Bliskim Wschodzie, podważając jednocześnie dotychczasowy konsensus Sojuszu dotyczący Rosji i wypracowywania natowskiego podejścia w stosunku do Chin. Rosja jest według prezydenta Macrona potencjalnym partnerem strategicznym Europy (również w walce z terroryzmem), a Chiny nie muszą być wyzwaniem i zagrożeniem. Z kolei Niemcy przekonały się w zasadzie do konieczności utrzymywania ograniczonej sojuszniczej polityki obrony i odstraszania (wraz z dialogiem) wobec Moskwy (którą wzmacniają amerykańskie działania na wschodniej flance realizowane poza NATO). Nie przeszkadza to jednak Berlinowi w kontynuowaniu strategicznego niemiecko-rosyjskiego projektu gazowego Nord Stream 2. Chiny są przedmiotem gorących dyskusji w Berlinie i wydaje się, że dopiero kolejny rząd (po Angeli Merkel) będzie w stanie wypracować spójną politykę wobec Pekinu. Kryzysy i konflikty w szeroko rozumianym sąsiedztwie są w Niemczech postrzegane jako rosnące wyzwanie, ale Berlin nie doszedł do punktu, w którym polityczne deklaracje przekładają się na wojskowe zaangażowanie. Z kolei Turcja chce, aby Sojusz uznał organizacje kurdyjskie w Syrii (które sama traktuje jako struktury podważające turecką państwowość) za zagrożenie dla całego NATO. Jej kartą przetargową jest wypracowanie bardziej szczegółowych planów obronnych dla wschodniej flanki. Ponadto Ankara w ogóle nie bierze udziału w natowskiej polityce obrony i odstraszania wobec Rosji. Co więcej, prowadzi z Moskwą zaawansowaną współpracę wojskowo-techniczną związaną z zakupem systemów obrony powietrznej S-400. Tymczasem ich operacyjne wykorzystanie na terytorium Sojuszu USA uznaje za zagrożenie dla własnych myśliwców nowej generacji. 

Brak konsultacji politycznych

Związane z różnicami w podejściu do wyzwań i zagrożeń napięcia w NATO pogłębia brak konsultacji pomiędzy sojusznikami w kwestiach istotnych z perspektywy bezpieczeństwa europejskiego. Najbardziej uderzającym przykładem braku jakiejkolwiek koordynacji są działania w Syrii. USA nie poinformowały zachodnioeuropejskich sojuszników o wycofaniu swoich żołnierzy z północnej części tego kraju, co miało bezpośrednie przełożenie na bezpieczeństwo operujących tam sił brytyjskich i francuskich. Zarazem jednak przynajmniej od roku administracja USA bezskutecznie zabiegała o zastąpienie działających tam amerykańskich wojsk przez kontyngent europejski. Po decyzji prezydenta Trumpa Turcja rozpoczęła z kolei w północnej Syrii ofensywę militarną skierowaną przeciwko siłom kurdyjskim sprzymierzonym z USA, zagrażającą bezpieczeństwu nadal obecnych tam wojsk sojuszniczych. Mniejsze znaczenie miał w tym kontekście brak wcześniejszych konsultacji w NATO publicznie formułowanych inicjatyw niemieckiego resortu obrony dotyczących ustanowienia strefy bezpieczeństwa w północnej Syrii. W zasadzie miały one na celu raczej pobudzić wewnątrzniemiecką dyskusję o konieczności zwiększenia zaangażowania wojskowego RFN w europejskim sąsiedztwie niż stanowić podstawę do rozmów z sojusznikami; w NATO wywołały jednak pewną konsternację. 

O wiele poważniejszą ilustracją braku konsultacji wewnątrz Sojuszu są natomiast publiczne i nieskoordynowane z innymi państwami propozycje prezydenta Francji dotyczące kształtowania polityki wobec Rosji. Macron mówi o konieczności rewizji relacji europejsko-rosyjskich w kierunku strategicznego partnerstwa, o współpracy z Rosją w zakresie walki z terroryzmem i rozwiązywania zamrożonych konfliktów, m.in. na wschodzie Ukrainy, i o zatrzymaniu polityki rozszerzenia UE i NATO. Traktuje on również otwarcie na rosyjskie propozycje moratorium na rozmieszczanie pocisków rakietowych pośredniego i średniego zasięgu jako krok w kierunku rozwiązania problemu zakończenia obowiązywania traktatu INF. Propozycje Macrona na razie nie przekładają się na działania Sojuszu, ale podważają dotychczasowy konsensus w NATO dotyczący polityki wobec Rosji. 

Batalia o pieniądze

W agendzie NATO niezmiennie znajduje się również podnoszona przez prezydenta Trumpa kwestia wydatków na cele wojskowe i dotrzymanie przez sojuszników zobowiązania do wydawania 2% PKB na obronność w 2024 r. Z danych NATO wynika, że w 2019 r. zobowiązanie to wypełniło dziewięć państw (USA, Bułgaria, Grecja, Wielka Brytania, Estonia, Rumunia, Litwa, Łotwa i Polska) i że budżety obronne europejskich członków NATO (i Kanady) wzrosły do łącznej wartości 302 mld dolarów (amerykański wynosi 685 mld dolarów) – widać więc tendencję wzrostową po 2014 r. i podnoszenie się z zapaści spowodowanej kryzysem finansowym i gospodarczym z 2008 r. Nadal jednak 12 sojuszników (w tym Niemcy i Włochy) przeznacza na obronność poniżej 1,4% PKB.  

Liczy się jednak nie tylko wysokość wydatków na cele wojskowe. O wiele istotniejsze jest to, na ile skutecznie wykorzystywane są krajowe budżety obronne, a w konsekwencji jakimi zdolnościami faktycznie dysponują państwa członkowskie i na ile są one zaangażowane wojskowo w działania związane z obroną zbiorową czy reagowaniem kryzysowym. Wysokość wydatków na obronność nie przekłada się wprost na zdolności i zaangażowanie wojskowe. Decyduje o nich świadomość znaczenia siły militarnej jako jednego z instrumentów polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, wola polityczna w kwestii wykorzystania armii, stały udział w operacjach (w tym tych o charakterze bojowym), sprawne procesy modernizacyjne oraz zmniejszanie biurokracji. Najlepszym przykładem (choć można przywołać ich więcej) ilustrującym ten problem są Niemcy, które wydają wprawdzie na cele wojskowe 1,38% PKB, ale nominalnie ich budżet obronny (47,8 mld euro) przewyższył w 2019 r. o kilka miliardów euro budżet francuski (44,3 mld euro). Analizując natomiast rzeczywiste niemieckie i francuskie zdolności i zaangażowanie wojskowe, można dostrzec, że ich porównanie wypada bez wątpienia na korzyść Paryża. 

Niemcy, mimo nominalnie wysokich wydatków na obronność, są od trzech lat głównym obiektem krytyki prezydenta Trumpa ze względu na brak odzwierciedlenia niemieckiej siły gospodarczej i znaczenia w Europie w ponoszeniu odpowiedzialności za wspólne bezpieczeństwo. Przed spotkaniem NATO w Londynie Berlin starał się zmniejszyć napięcia w relacjach z USA na tym tle. Szefowa CDU Annegret Kramp-Karrenbauer zapowiedziała wzrost budżetu obronnego do poziomu 2% PKB w 2031 r. (i do 1,5% PKB w 2024 r.), co potwierdziła kanclerz Merkel. Ponadto Niemcy zaproponowały nowy podział składek do wspólnego budżetu Sojuszu, z którego pokrywane są koszty funkcjonowania natowskiej infrastruktury, w tym kwatery głównej w Brukseli (łącznie 2,12 mld euro w 2019 r.). Berlin zobowiązał się do zwiększenia swojego udziału we wspólnym budżecie z 14,8% do 16,35% i zaproponował zmniejszenie amerykańskiej składki do tego samego poziomu (z wcześniejszych 22,1%). Tym samym Niemcy od 2021 r. będą płaciły o 33 mln euro więcej, USA zaś o 120 mln euro mniej. Powstałą w ten sposób lukę w budżecie NATO w wysokości ok. 90 mln euro będą musieli pokryć pozostali sojusznicy, przy czym Paryż, zaskoczony niekonsultowaną inicjatywą Berlina, już zapowiedział, że nie zamierza płacić więcej.

Zaburzona równowaga w Sojuszu

Na wyżej wymienione kwestie nakładają się problemy z przywództwem w Sojuszu, co komplikuje relacje i równowagę sił w NATO. 

Jeśli chodzi o Stany Zjednoczone, to do wzrostu niepewności w NATO przyczynia się nie tylko styl prowadzenia polityki przez Donalda Trumpa i jego nieprzejrzysty sposób podejmowania decyzji dotyczących m.in. polityki bezpieczeństwa. Równie istotny jest fakt, że USA wycofały się z aktywnej i konstruktywnej przywódczej roli w Sojuszu. Oznacza to nie tylko rezygnację z budowania konsensusu w takich strategicznych kwestiach, jak odpowiedź na wzrastającą potęgę Chin i próby narzucenia sojusznikom amerykańskiej polityki, do czego USA nie są już zdolne, lecz także wycofanie się amerykańskiej dyplomacji (z różnych powodów) z wiodącej roli w wielu bieżących kwestiach w NATO. Odejście administracji Trumpa od bliskich konsultacji z Niemcami pokazuje natomiast, że Sojusz bez dobrych amerykańsko-niemieckich relacji nie funkcjonuje poprawnie. Wina nie leży jednak tylko po stronie Waszyngtonu.

Po 2014 r. Niemcy pełniły w NATO funkcję stabilizującą pomiędzy państwami wschodniej a południowej flanki Sojuszu w kwestii polityki obrony i odstraszania, angażując się do pewnego stopnia wojskowo na wschodniej flance. Stały też na straży unijnych sankcji, optując zarazem za utrzymaniem dialogu z Rosją. Niemcy odgrywały również wiodącą rolę w formacie normandzkim w kwestii rozwiązania konfliktu rosyjsko-ukraińskiego na Donbasie (z cichym poparciem administracji Baracka Obamy). Jednak zły stan Bundeswehry, niechęć do zwiększania nakładów na obronność i do rozszerzenia zaangażowania wojskowego w ramach obrony zbiorowej czy reagowania kryzysowego wraz z wewnętrzną inercją niemieckiej polityki sprawiły, że Berlin przekształcił się ze stabilizatora relacji transatlantyckich w kolejny duży problem dla NATO. Wydaje się, że dopiero koniec rządów wzajemnie blokującej się wielkiej koalicji i urzędowania kanclerz Merkel może rozpocząć proces redefiniowania niemieckiej polityki bezpieczeństwa. Stanie się tak pod warunkiem, że nowy rząd stworzy chadecko-zielona koalicja, a nie Zieloni z SPD i Partią Lewicy, co dla Sojuszu mogłoby być źródłem zupełnie nowych problemów.

Przejęcia przywództwa w NATO nie można oczekiwać również od Wielkiej Brytanii. Jest ona wprawdzie silnie zaangażowana wojskowo zarówno na wschodniej flance, jak i w południowym sąsiedztwie, jednak trwający od 2016 r. proces wychodzenia z Unii Europejskiej i związane z tym wewnątrzpolityczne problemy wyłączyły Londyn zarówno z dyskusji o wzmacnianiu europejskiej obronności, jak i o przyszłości NATO. 

Załamanie dotychczasowej równowagi sił wewnątrz Sojuszu wykorzystuje obecnie prezydent Macron, który walczy o francuskie interesy i francuskie przywództwo w Europie w obszarze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Największym problemem Francji jest jednak jej nieumiejętność formowania koalicji i pozyskiwania sojuszników, choćby poprzez częściowe uwzględnianie ich postulatów i perspektyw. Paryż nawet nie próbował konsultować się z Warszawą w kwestiach francuskich wizji europejskiej autonomii uzupełnionej o strategiczny dialog, a nawet partnerstwo UE z Rosją, głównie w zwalczaniu islamskiego terroryzmu. Co więcej, porzucił również koordynację swoich inicjatyw z Berlinem, z którym zdaniem prezydenta Macrona nie warto już rozmawiać ze względu na opłakany stan wielkiej koalicji. Taka postawa Francji jest jedną z głównych przyczyn, dla których szkodliwe z ich punktu widzenia francuskie pomysły zwalczają nie tylko Polska i państwa wschodniej flanki. Również Niemcy bez pardonu krytykują francuskie inicjatywy w polityce bezpieczeństwa i wobec Rosji.

Przyszłość NATO: „pogłoski o mojej śmierci są mocno przesadzone”

Wymienione wyżej problemy nie są niczym nowym. W ciągu 70 lat istnienia NATO, a w szczególności od końca zimnej wojny, sojusznicy odmiennie postrzegali wyzwania i zagrożenia, forsowali różne narodowe cele, w mniejszym lub większym stopniu konsultowali się politycznie. Przy rosnącej liczbie wyzwań i zagrożeń zewnętrznych, odmiennych interesach narodowych oraz zwiększonej polaryzacji w polityce wewnętrznej państwom członkowskim NATO coraz trudniej jest jednak znaleźć wspólny mianownik. Jednocześnie dla Stanów Zjednoczonych Europa to nadal najlepszy sojusznik polityczny i wojskowy – ze względu nie tylko na wsparcie dla amerykańskich operacji wojskowych, lecz także na zwiększanie możliwości amerykańskiej projekcji siły z baz na kontynencie europejskim. Z kolei USA pozostaną najważniejszym i długo niezastąpionym sojusznikiem koniecznym dla zagwarantowania bezpieczeństwa Europy oraz stabilizowania relacji politycznych pomiędzy państwami europejskimi. Bez silnych relacji z USA Europa paradoksalnie nie będzie bardziej zintegrowana, lecz bardziej podzielona, czego oznaki są widoczne już dziś. W epoce rosnącej rywalizacji geopolitycznej utrzymanie funkcjonującego sojuszu polityczno-wojskowego jest więc nadal najlepszą opcją dla wszystkich jego członków. Wymaga ona jednak politycznych i wojskowych inwestycji. 

Oznacza to po pierwsze odnowienie konsultacji politycznych i strategicznego dialogu w NATO na temat wszystkich wyzwań i zagrożeń postrzeganych przez państwa członkowskie – Rosji, Chin i islamskiego terroryzmu. Potrzebna jest do tego wola polityczna ze strony Waszyngtonu, ustabilizowanie sytuacji wewnątrzpolitycznej w Wielkiej Brytanii oraz nowy rząd w Berlinie, który będzie widział konieczność wprowadzenia zmian w niemieckiej polityce bezpieczeństwa i będzie do takich zmian zdolny. Być może początkiem takiego dialogu stanie się zapowiedziane w Londynie rozpoczęcie strategicznej refleksji na temat wzmocnienia politycznego wymiaru Sojuszu. 

Po drugie, kluczowe jest wzmocnienie europejskiego filaru w NATO, co w praktyce oznacza zredefiniowanie podziału obowiązków i znaczne wzmocnienie zdolności wojskowych europejskich sojuszników i ich zaangażowania wojskowego na wschodniej flance i w południowym sąsiedztwie Europy, o czym mówi się już od kilku lat. To jednak budzi zasadnicze pytania dotyczące formy wzmocnionej europejskiej współpracy politycznej i instytucjonalnej, wojskowej i zbrojeniowej. Ważne jest, by nie podważała ona NATO, nie dzieliła Europy i wzmacniała relacje transatlantyckie. Będzie ona wymagała większego zaangażowania Francji i Niemiec na wschodniej flance oraz państw Europy Środkowo-Wschodniej i Niemiec w południowym sąsiedztwie. Sojuszników europejskich czeka trudna dyskusja o wewnątrzeuropejskim „grand bargain” w polityce bezpieczeństwa i obrony, który może być realizowany w różnych formatach – UE, NATO czy też inicjatyw wielostronnych. Do jego realizacji potrzeba w szczególności strategicznego dialogu pomiędzy Francją, Niemcami i Polską, państwami reprezentującymi różne punkty widzenia na europejskie bezpieczeństwo. Powinien on zakładać otwarcie się Paryża na środkowoeuropejską ocenę wyzwań i zagrożeń (i vice versa) oraz gotowość Berlina do zwiększenia zaangażowania wojskowego. 

Obecnie najtrudniejszy do rozwiązania wydaje się problem Turcji. Otwarte pozostaje pytanie, jaką politykę państwa członkowskie NATO powinny prowadzić wobec trudnego sojusznika, który w polityce wewnętrznej stawia pod znakiem zapytania demokrację i praworządność, domaga się uznania swoich interesów bezpieczeństwa, a jednocześnie zacieśnia współpracę z państwem oficjalnie uznanym za wyzwanie militarne dla Sojuszu.