W poszukiwaniu dodatkowej polisy. UE i Francja w polityce bezpieczeństwa Estonii

Od kilku lat Tallinn angażuje się we współpracę wojskową w UE oraz z Francją. Estonia jest na razie jedynym państwem wschodniej flanki NATO, które przystąpiło do francuskiej Europejskiej Inicjatywy Interwencyjnej. Za wzmocnieniem europejskiego wymiaru polityki bezpieczeństwa państwa stoi chęć dywersyfikacji współpracy wojskowej, zorientowanej dotychczas głównie na USA i Wielką Brytanię. Estońskie kalkulacje wynikają z zaniepokojenia co do formy dalszego zaangażowania wojskowego obu tych państw w Europie. Kooperacja z nimi nadal jednak będzie odgrywać pierwszoplanową rolę w polityce bezpieczeństwa Tallinna w związku z ich wiodącą rolą w polityce obrony i odstraszania NATO na wschodniej flance.

W UE Estonia, oprócz uczestniczenia w kilku projektach PESCO, skupia się na rozszerzaniu swego udziału w unijnej współpracy przemysłowej. W czerwcu br. pięć tamtejszych podmiotów otrzymało 10 mln euro z unijnych środków na rozwój europejskiego przemysłu obronnego, dzięki czemu ten mały kraj stał się ich największym beneficjentem w Europie Środkowej i Wschodniej. Estonia zwiększa też swoje zaangażowanie we francuskich operacjach wojskowych. W lipcu br. do Mali wyruszyło ok. 50 estońskich żołnierzy sił specjalnych, którzy wzmocnili francuską operację Takuba w regionie Sahelu.

Nowe spojrzenie na WPBiO

Od przystąpienia do UE w 2004 r. Estonia odnosiła się podejrzliwie do kolejnych inicjatyw w ramach unijnej wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO). Wynikało to z obaw o dublowanie NATO i osłabianie kluczowych dla państw bałtyckich więzów transatlantyckich, a także z nadmiernej koncentracji UE na zagrożeniach z południowego sąsiedztwa. Aspekty polityczno-strategiczne łączyły się z praktycznymi problemami. Jako jedno z najmniejszych państw członkowskich NATO i UE Estonia dysponuje zbyt skromnym potencjałem finansowym, administracyjnym czy militarnym, by angażować się w pełni w nowe formaty współpracy bez przekonania, że rzeczywiście wzmocnią one bezpieczeństwo kraju. W związku z tym dokonuje silnej priorytetyzacji współpracy wojskowej, co przejawia się np. w jej udziale w operacjach zagranicznych, gdzie stawia na jakość zaangażowania, a nie dążenie do symbolicznej obecności w jak największej liczbie misji, a także w wycofaniu okrętów ze wspólnego dywizjonu trałowo-minowego państw bałtyckich (BALTRON).

Do nowego spojrzenia na WPBiO skłoniły Estonię przede wszystkim zmiany w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa USA po objęciu urzędu prezydenta przez Donalda Trumpa. Duże znaczenie miał też brak choćby niewielkiej trwałej obecności sił amerykańskich na terytorium Estonii po 2017 r. – tak w natowskiej eFP (enhanced Forward Presence), jak i dwustronnie (w latach 2014–2017 USA utrzymywały w Estonii, podobnie jak na Litwie, Łotwie i w Polsce, stałą rotację sił wielkości kompanii). Wcześniej podatny grunt pod zmianę stosunku państwa do WPBiO przygotował brexit, który umożliwił realizację francusko-niemieckich inicjatyw współpracy wojskowej w Unii Europejskiej. W związku z decyzją o brexicie to Estonia zamiast Wielkiej Brytanii przewodniczyła Radzie UE w drugiej połowie 2017 r., w okresie podejmowania najważniejszych decyzji dotyczących dalszego rozwoju WPBiO. Współpraca francusko-estońska w trakcie tego przewodnictwa przełożyła się na silniejsze zaangażowanie estońskich polityków i urzędników w plany wzmocnienia unijnej współpracy wojskowej, które siłą rzeczy znalazły się w jej programie.

Estonia zdecydowała się też aktywnie włączać w takie formaty jak PESCO czy Europejski Fundusz Obronny. Pozwoliło jej to częściowo zdywersyfikować zdecydowanie proatlantycką politykę bezpieczeństwa poprzez rozszerzenie współpracy z europejskimi sojusznikami. Mimo to w estońskich dyskusjach na temat polityki bezpieczeństwa, skoncentrowanych na NATO i relacjach transatlantyckich, stosunkowo mało miejsca poświęca się WPBiO. Rząd i partie polityczne odnoszą się do niej zdawkowo, hołdując zasadzie „NATO first” i podkreślając znaczenie współpracy unijnej w kwestiach „miękkiego bezpieczeństwa” (terroryzm, nielegalna imigracja, bezpieczeństwo granic) oraz wzmacniania współpracy NATO–UE. Estońską optykę dobrze oddają słowa byłego dowódcy tamtejszych sił zbrojnych gen. Riho Terrasa, który w rozwoju WPBiO widzi głównie inwestycje w nowe technologie, podnoszenie potencjału operacyjnego i szansę na wzmocnienie „europejskiego filaru” NATO. Dla ministra obrony Jüriego Luika istotne jest, by realizowane projekty współpracy wojskowej znalazły zastosowanie w praktyce i przełożyły się na wzrost wydatków obronnych europejskich sojuszników^[1].

W WPBiO Estonia stawia sobie realistyczne cele: pozyskanie konkretnych zdolności wojskowych, promocję własnej ekspertyzy (cyberbezpieczeństwo) oraz znoszenie barier w mobilności wojskowej, od której zależy szybkość przerzutu sił NATO na wschodnią flankę. Ma to szczególne znaczenie dla państwa flankowego, znacznie oddalonego od najważniejszych sojuszników. W unijnych instrumentach wsparcia przemysłu obronnego, takich jak np. Europejski Fundusz Obronny, Tallinn dostrzega narzędzie wzmacniania raczkującego krajowego przemysłu obronnego, tworzonego przez niewielkie firmy inwestujące w rozwój kilku niszowych zdolności (cyberbezpieczeństwo, robotyka, urządzenia monitoringu granic). Rynek estoński jest mało chłonny, więc firmy te poszukują międzynarodowych projektów i unijnego finansowania, umożliwiających im wyjście na rynki zewnętrzne.

Estonia uczestniczy w trzech projektach stałej współpracy strukturalnej PESCO: mobilności wojskowej (tzw. wojskowe Schengen), cyberbezpieczeństwa (zespoły szybkiego reagowania na cyberincydenty) i zintegrowanych bezzałogowych systemów naziemnych. W tym ostatnim pełni funkcję lidera projektu (biorą w nim też udział Finlandia, Francja, Hiszpania, Niemcy, Belgia i Łotwa). Tallinn w największym stopniu zaangażował się we współpracę przemysłową. W czerwcu br. Komisja Europejska ogłosiła kolejne projekty finansowane w ramach dwóch programów pilotażowych przed wprowadzeniem Europejskiego Funduszu Obronnego w 2021 r.: Akcji przygotowawczej w zakresie badań obronnych (PADR) i Europejskiego programu rozwoju przemysłu obronnego (EDIDP). Z rozpatrzonych wniosków o finansowanie z EDIDP za 2019 r. cztery estońskie firmy i Akademia Wojskowa, biorące udział w czterech projektach, otrzymały 10 mln euro (z ogólnej puli 500 mln na lata 2019–2020)^[2]. Dzięki temu mała Estonia stała się największym beneficjentem programu w Europie Środkowej i Wschodniej. Pierwszoplanowe znaczenie ma tu firma Milrem Robotics, odgrywająca wiodącą rolę we wspomnianym projekcie rozwoju bezzałogowego pojazdu naziemnego (iMUGS).

Aktywność Estonii w WPBiO wpisuje się w podejście państw bałtyckich do europejskiej współpracy obronnej po 2017 r.^[3] Wszystkie trzy kraje dążą do takiego wkomponowania jej w relacje transatlantyckie, by służyła ich wzmocnieniu, a nie pogłębianiu podziałów. Podobnie jak Estonia, także Litwa i Łotwa uczestniczą w trzech projektach PESCO i zależy im na stworzeniu „wojskowego Schengen”. Oba te kraje podkreślają znaczenie odporności państw UE na zagrożenia hybrydowe (w szczególności cyberataki). Łotwa dostrzega też potencjał w projektach związanych z medycyną wojskową. Do pewnego stopnia zbieżne są też interesy państw bałtyckich w unijnych programach wsparcia przemysłu zbrojeniowego, a to ze względu na podobną strukturę przemysłów obronnych i koncepcję modernizacji sił zbrojnych, często nadal opartą na pozyskiwaniu używanego uzbrojenia. Różnica polega na tym, że Wilno i Ryga są bardziej nastawione na współpracę z USA przy inwestycjach obronnych, co przekłada się na ich mniejsze zainteresowanie europejską współpracą przemysłową.

Kierunek: Francja

Równolegle do większego zaangażowania w WPBiO Estonia wyraźnie rozszerzyła w ostatnich latach współpracę wojskową z Francją. W czerwcu 2018 r. jako dotychczas jedyny kraj wschodniej flanki NATO przystąpiła do Europejskiej Inicjatywy Interwencyjnej (EI2). Ten promowany przez Francję projekt obliczony jest na budowanie wspólnej kultury strategicznej zrzeszonych państw i zdolności do wspólnego zaangażowania militarnego w operacjach pod egidą UE, NATO, ONZ czy w koalicji chętnych. Z punktu widzenia ministra obrony Jüriego Luika istotnymi elementami EI2 są współpraca w monitorowaniu zagrożeń dla europejskiego bezpieczeństwa – zarówno tych z południa, jak i ze wschodu – oraz wzmacnianie zdolności do szybkiego reagowania na kryzysy^[4].

Tallinn zaangażował się też we francuskie operacje w Sahelu. W Mali znajduje się obecnie 70% wszystkich sił estońskich na misjach zagranicznych – we francuskich operacjach Barkhane i Takuba (łącznie 95 żołnierzy) oraz w unijnej EUTM Mali i oenzetowskiej MINUSMA (łącznie 20 żołnierzy). Estonia była pierwszym sojusznikiem Francji, który dołączył do operacji Barkhane (wrzesień 2018), i pozostaje jedynym angażującym wojska lądowe (pluton piechoty zmechanizowanej z kołowymi transporterami opancerzonymi)^[5]. Jako pierwsza odpowiedziała też pozytywnie na prośbę Paryża o wysłanie do Sahelu sił specjalnych (50 żołnierzy) w ramach operacji Takuba. Dla Estonii obecność w Afryce stanowi poważny wysiłek wojskowy i finansowy, największy od czasu natowskiej operacji ISAF. Jej siły zbrojne liczą zaledwie 6,3 tys. żołnierzy, z czego połowa to niebiorący udziału w misjach zagranicznych poborowi. Dodatkowo od 2017 r. część estońskich sił regularnych koncentruje się na ćwiczeniach z grupą bojową NATO w kraju.

Bliska współpraca obronna z Francją wyróżnia Estonię wśród państw bałtyckich. Litwa i Łotwa nie dołączyły do tej pory do EI2 i nie są tak aktywne w regionie Sahelu (chociaż 40 litewskich żołnierzy bierze udział w oenzetowskiej misji MINUSMA w ramach kontyngentu niemieckiego). Wilno orientuje się głównie na USA, Niemcy – państwo ramowe grupy bojowej NATO na Litwie (gdzie rotują też siły francuskie) – oraz Polskę. Dla Rygi kluczową rolę odgrywa współpraca wojskowa ze Stanami Zjednoczonymi i w coraz większym stopniu z Kanadą – państwem ramowym grupy bojowej NATO na Łotwie. Niewykluczone, że impulsem do ożywienia współpracy Francji z Litwą i Łotwą będzie wizyta prezydenta Emmanuela Macrona w tych państwach pod koniec września br.

Zbliżenie francusko-estońskie może budzić zdziwienie, gdyż oba kraje dzieli nie tylko geografia, lecz także percepcja zagrożeń (południe vs wschód), stosunek do Rosji (dialog vs odstraszanie) czy do USA (autonomia strategiczna UE vs transatlantyckość). Szerszym kontekstem dla wzrostu znaczenia Francji w polityce bezpieczeństwa Estonii jest rosnąca niepewność Tallinna co do przyszłości amerykańskiej i brytyjskiej obecności wojskowej w Europie, w szczególności wobec nasilającej się globalnej rywalizacji amerykańsko-chińskiej, mogącej wymóc zwiększenie zaangażowania militarnego USA w Azji Południowo-Wschodniej. Prezydentura Donalda Trumpa pod szyldem „America First” jest przez Tallinn oceniana niejednoznacznie. Na jej bilans składa się wprawdzie zwiększenie aktywności wojskowej USA w regionie nordycko-bałtyckim i wsparcia dla państw bałtyckich, zarazem jednak Estonia negatywnie przyjmowała kwestionowanie trwałości więzów transatlantyckich, w tym bezwarunkowości amerykańskiej pomocy w ramach art. 5, oraz podważanie roli organizacji międzynarodowych (w tym NATO i UE). Na wizerunku administracji Trumpa zaciążyły też decyzje o przekierowaniu części środków, w tym przeznaczonych na stworzenie bazy sił specjalnych w Estonii, z European Deterrence Initiative (EDI) na budowę muru z Meksykiem (2019) oraz o redukcji stałych sił USA w Niemczech o 6,4 tys. żołnierzy (2020)^[6]. Tallinn obawia się też możliwych negatywnych następstw brexitu i pandemii COVID-19 dla polityki bezpieczeństwa Wielkiej Brytanii – m.in. wzrostu napięć między Londynem a państwami członkowskimi UE czy spadku brytyjskich wydatków obronnych. Ponadto Estończycy przyglądają się uważnie brytyjskim planom zwiększenia zaangażowania wojskowego w regionie Azji Południowo-Wschodniej oraz możliwym redukcjom w wojskach lądowych i piechocie morskiej, dyskutowanym przy okazji trwających prac nad nową strategią polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Wielkiej Brytanii.

Tallinn wpisuje także rozwój współpracy wojskowej z Paryżem w długofalową polityczną inwestycję w silniejsze zakotwiczenie Francji – potęgi nuklearnej, członka Rady Bezpieczeństwa ONZ i najpotężniejszego militarnie kraju kontynentalnej Europy – na wschodniej flance. Z perspektywy Estonii służy temu m.in. jej udział we francuskiej EI2. Tallinn kieruje się tu podobną logiką jak w przypadku przystąpienia do wielonarodowych sił ekspedycyjnych pod egidą Wielkiej Brytanii (JEF). W ten sposób chce manifestować gotowość punktowego wsparcia najważniejszych sojuszników w operacjach pozaeuropejskich, licząc w zamian na ich większe wyczulenie na zagrożenia w regionie Morza Bałtyckiego, co zwiększałoby szanse na skuteczne odstraszanie Rosji. Dla Tallinna jedną z przesłanek, by pomagać Francji w Sahelu, jest jej (rotacyjny) udział w grupie bojowej NATO na terytorium Estonii, do której co drugi rok wysyła ona pododdział 300 żołnierzy piechoty zmechanizowanej (na zmianę z Duńczykami i Belgami). Francja regularnie zapewnia też myśliwce do natowskiej misji nadzoru przestrzeni powietrznej państw bałtyckich (BAP).

Wiele wskazuje na to, że rozszerzanie współpracy wojskowej z Francją to inicjatywa przede wszystkim ministra obrony Jüriego Luika, piastującego ten urząd od 2017 r. O Francji nie wspominają bowiem estońskie rządowe dokumenty strategiczne ani programy partii politycznych. Podkreślają one raczej znaczenie kooperacji z USA, Wielką Brytanią czy krajami regionu nordycko-bałtyckiego. Z kolei eksperci dyskutują o relacjach między francuską retoryką dotyczącą bezpieczeństwa europejskiego a rzeczywistym potencjałem wojskowym tego kraju. W Estonii, inaczej niż w państwach nordyckich, nie toczy się debata o motywacjach czy rachunku zysków i strat francuskiego zaangażowania militarnego w Afryce.

Część większej całości

Pogłębianie współpracy wojskowej w UE i z Francją stanowi dla Estonii uzupełnienie kluczowego kierunku strategicznego, czyli rozwoju relacji transatlantyckich. Mimo rosnącej świadomości, że pozimnowojenny ład nie jest dany Estonii raz na zawsze, i wzmocnienia europejskiego filaru polityki bezpieczeństwa tego państwa, w tamtejszej kulturze strategicznej nadal centralne miejsce zajmuje członkostwo w NATO i kooperacja z USA.

Natowskie gwarancje i obecność wojskowa na terytorium Estonii są z perspektywy Tallinna najlepszą rękojmią skutecznego odstraszania Rosji. Estonia ocenia, że po szczycie NATO w Warszawie (2016) bezpieczeństwo wschodniej flanki uległo poprawie, głównie dzięki obecności grup bojowych Sojuszu w Polsce i państwach bałtyckich (eFP). Dla Tallinna ważne były też decyzje zwiększające zdolność NATO do prowadzenia dużej operacji obrony zbiorowej, takie jak wzmocnienie Sił Odpowiedzi NATO i gotowości sił państw członkowskich (inicjatywa 4x30) oraz rozbudowa struktury dowodzenia i struktury sił Sojuszu, w szczególności powołanie do życia Wielonarodowego Dowództwa Dywizji Północ (MND N), gdzie Estonia jest jednym z państw ramowych (obok Danii i Łotwy).

Równocześnie Estonia postrzega zaangażowanie NATO w regionie Morza Bałtyckiego jako niekompletne, wskazując na luki w bezpieczeństwie północno-wschodniej flanki. Postuluje m.in. rozszerzenie obecności sił lądowych Sojuszu w regionie o komponent morski i powietrzny. W przypadku tego drugiego opowiada się za przekształceniem misji nadzoru przestrzeni powietrznej państw bałtyckich (BAP) w misję obrony ich przestrzeni powietrznej, w której obok lotnictwa bojowego znalazłyby się naziemne systemy obrony powietrznej średniego zasięgu. Dodatkowo z punktu widzenia Tallinna nadal niewystarczające są natowskie ćwiczenia przerzutu tzw. follow-on-forces – oddziałów mających wspierać armie narodowe, sojusznicze siły szybkiego reagowania (VJTF) i grupy bojowe NATO – na wschodnią flankę.

Z perspektywy Estonii, której obrona zależy od szybkości sojuszniczej reakcji, szczególnie niepokojące są podziały w NATO, mogące rzutować na jedność Sojuszu w sytuacji kryzysowej. Pogłębiają je np. napięcia między USA a zachodnioeuropejskimi partnerami na tle wypełniania zobowiązań w zakresie zdolności i wydatków obronnych czy niedawne blokowanie aktualizacji sojuszniczych planów obrony Polski i państw bałtyckich przez Turcję.

Z kolei w relacjach z USA, mimo wyżej wymienionych obaw co do intencji administracji Trumpa w polityce bezpieczeństwa, Tallinn zabiega o jak najściślejszą współpracę w obszarze obronności i utrzymanie zainteresowania Waszyngtonu bezpieczeństwem państw bałtyckich. Estonia opowiada się za możliwie największą obecnością sił USA w Europie, im bardziej wysuniętych na wschodnią flankę, tym lepiej, gdyż z perspektywy Tallinna ma ona szczególną wartość w kontekście odstraszania Rosji. Wobec planów wycofania części żołnierzy amerykańskich z Niemiec sygnalizowano gotowość do przyjęcia ich na swoim terytorium. W Tallinnie zapamiętano, że to Stany Zjednoczone jako pierwszy sojusznik rozmieściły swoje siły w państwach bałtyckich w odpowiedzi na aneksję Krymu. Wzmocniły tam swoją obecność wojskową także podczas rosyjsko-białoruskich ćwiczeń Zapad-2017. W ostatnich latach USA (w ramach operacji Atlantic Resolve) były też organizatorem największych ćwiczeń wojskowych na terytoriach Litwy, Łotwy i Estonii (lądowych – Saber Strike – i morskich – Baltops). Ponadto dla Tallinna cenne są ćwiczenia sił powietrznych USA, demonstrujące zdolność do udzielenia Estonii pomocy.

Obok aktywności militarnej USA w Estonii i w regionie ważnym aspektem współpracy obu państw jest wsparcie Departamentu Obrony w modernizacji estońskich sił zbrojnych. Mowa o finansowaniu z EDI rozbudowy tamtejszej infrastruktury wojskowej (bazy sił powietrznych w Ämari i poligonu w miejscowości Tapa) oraz dostawach przeciwpancernych pocisków kierowanych Javelin, bezzałogowców, amunicji artyleryjskiej i radiostacji. W latach 2015–2019 wartość amerykańskiej pomocy wojskowej dla Estonii wyniosła 260 mln dolarów (dla porównania w latach 1998–2014 było to niespełna 70 mln dolarów)^[7].

Także w przypadku Wielkiej Brytanii nic nie wskazuje na to, by w najbliższych latach zrezygnowała ona z roli państwa ramowego grupy bojowej NATO w Estonii, będącej dla Brytyjczyków najważniejszym „punktem zaczepienia” na wschodniej flance. Z kolei ze strony wszystkich państw bałtyckich przejawem długofalowej strategii rozwoju współpracy wojskowej z Wielką Brytanią jest udział w brytyjskich siłach ekspedycyjnych JEF. O tym, że będą one służyć również zaangażowaniu operacyjnemu w regionie Morza Bałtyckiego, świadczą ćwiczenia tych sił w 2019 r. (Baltic Protector), które obejmowały desanty brytyjskiej piechoty morskiej w Estonii.

Estońskie partie polityczne są w obszarze bezpieczeństwa z gruntu proatlantyckie. Nurt ten dominuje też w debacie publicznej i mediach, choć opinia społeczna jest pod tym względem bardziej zróżnicowana, co wiąże się z podziałem na mieszkańców estońsko- i rosyjskojęzycznych (ok. 30% populacji). Polaryzację pokazuje m.in. stosunek do NATO, któremu ufa 77% społeczności estońskojęzycznej i tylko 35% rosyjskojęzycznej (badania z 2019 r.^[8]). Poparcie dla członkostwa w Sojuszu wynosi w tych grupach odpowiednio 90% i 44%, a dla stacjonowania jego sił w Estonii – 91% i 37%. Zaledwie 27% respondentów rosyjskojęzycznych uważa, że grupa bojowa NATO poprawia bezpieczeństwo państwa (wobec 77% respondentów estońskojęzycznych). Obie grupy różnicuje też stosunek do USA, które jako zagrożenie dla pokoju i bezpieczeństwa wskazuje 28% mieszkańców estońskojęzycznych i 41% rosyjskojęzycznych. Na tym tle pozytywnie wyróżnia się nastawienie obywateli do zacieśniania współpracy wojskowej w ramach UE. Cieszy się ona szerokim poparciem społecznym i w mniejszym stopniu uwypukla istniejące różnice – opowiada się za nią 73% badanych (78% estońskojęzycznych i 61% rosyjskojęzycznych). Stanowi to dla Estonii nie tylko zachętę do aktywnego zaangażowania w WPBiO, lecz także szansę na zwiększenie społecznej aprobaty dla polityki bezpieczeństwa państwa ponad etniczno-językowymi podziałami.