Substytucja importu w Rosji: mało, drogo i gorszej jakości

Od siedmiu lat rosyjskie władze zmierzają do znacznego ograniczenia zależności importowej gospodarki i zastąpienia dostaw z zagranicy rodzimą produkcją. Celem polityki tzw. substytucji importu było przede wszystkim ograniczenie wrażliwości kraju na politykę Zachodu, uważanego przez Kreml za wrogi wobec rosyjskiej elity rządzącej. Impulsem do intensyfikacji owej polityki były zachodnie sankcje ekonomiczne nałożone na FR w związku z agresją wobec Ukrainy w 2014 r. Przestawianie się na rodzimą produkcję realizowane jest przede wszystkim w branży rolno-spożywczej, dotyczy jednak większości gałęzi przemysłu, w tym farmaceutyki, energetyki czy IT. W przypadku sektora rolno-spożywczego rządowe założenia udało się zrealizować w zasadzie jedynie w odniesieniu do produkcji mięsa, podczas gdy krajowe uprawy owoców i warzyw, a także wytwórczość mleka nadal są niewystarczające. Rosyjscy importerzy częściowo przestawili się zatem na nowych dostawców z Azji i Ameryki Łacińskiej, a główne koszty tej polityki poniosło społeczeństwo w związku ze wzrostem cen artykułów rolno-spożywczych i spadkiem ich jakości.

Ograniczenie zależności od zagranicy do poziomu oczekiwanego przez Kreml nie powiodło się w większości sektorów. Mimo niskiej efektywności polityki substytucji importu jest ona jednak trwałym elementem polityki gospodarczej Rosji. Jej wdrażanie służy bowiem dalszemu umacnianiu państwowego kapitalizmu i pozwala na bogacenie się elity.

Znaczenie polityki substytucji importu

Polityka uniezależniania się od towarów z zewnątrz nabrała impetu wraz z wprowadzeniem zachodnich sankcji. We wrześniu 2014 r. rząd FR przyjął program substytucji importu w 23 sektorach gospodarki (m.in. rolno-spożywczym, farmaceutycznym, energetycznym, maszynowym, chemicznym, telekomunikacyjnym, transporcie czy w IT). Cel ograniczania zależności od dostaw z zagranicy przyświecał jednak działaniom Kremla już wcześniej (np. w farmaceutyce realizuje się go od 2009, a w rolnictwie – od 2012 r.), co oznacza, że jest to trwały element działań Moskwy, niezależny od obecnego stanu stosunków z Zachodem. Polityka handlowa (w tym różnego rodzaju zakazy) wielokrotnie używana była przez władze jako instrument relacji zagranicznych (zwłaszcza wobec państw b. ZSRR). Dlatego też Kreml stara się minimalizować swoją zależność i wrażliwość na politykę gospodarczą innych państw. W latach 2015–2020 na wsparcie wdrażania substytucji importu przeznaczono łącznie z publicznych środków równowartość ok. 45 mld dolarów, jednocześnie wymuszając na konsumentach sięganie po rodzimą produkcję. Dla przykładu na podmioty państwowe nałożony został trudny do wypełnienia obowiązek korzystania z rosyjskich rozwiązań IT, zaś publiczna służba zdrowia musi bazować na tamtejszych lekach i sprzęcie medycznym. Beneficjentami tych rozwiązań są zazwyczaj duże państwowe koncerny lub firmy prywatne powiązane z władzami. Nakłady budżetowe na ten cel są ponadto ważnym instrumentem budowania prywatnych majątków miejscowych elit.

Oficjalne informacje dotyczące efektów realizacji programu substytucji importu są bardzo ogólne i wybiórcze. Urząd statystyczny Rosstat ograniczył monitorowanie jego postępów jedynie do sektora rolno-spożywczego. Niewątpliwie jednak w czasie realizacji programu Rosja odnotowała spadek wartości importu z 315 mld dolarów w 2013 r. do 244 mld dolarów w 2019 r. Należy przy tym zaznaczyć, że głównym jego powodem była dewaluacja rubla i relatywne podrożenie zagranicznych towarów, a także obniżenie aktywności gospodarczej w kraju wywołane kryzysem gospodarczym w 2014 r. Struktura rosyjskiego importu w tym czasie w zasadzie nie uległa zmianie – nadal sprowadza się głównie maszyny i urządzenia oraz środki transportu (44% wobec 46% w 2013 r.), produkty chemiczne (20% wobec 16%) i towary rolno-spożywcze (12% wobec 14%).

Zmiany w imporcie towarów rolno-spożywczych

Koncepcja substytucji importu w sektorze rolno-spożywczym, mimo że opracowana już w 2012 r., jest realnie wdrażana dopiero od 2014 r. Impulsem do tego stało się wprowadzone dekretem prezydenta Władimira Putina embargo na wwóz do Rosji towarów rolno-spożywczych z państw członkowskich Unii Europejskiej, USA, Kanady, Australii, Norwegii, Islandii, Albanii, Czarnogóry i Ukrainy – krajów, które wprowadziły sankcje polityczne i gospodarcze przeciwko FR po jej agresji na Ukrainę. Był to polityczny odwet Kremla za owo posunięcie. W sytuacji zablokowania znacznej części importu rosyjski rynek próbowali zapełnić rodzimi producenci i importerzy z innych części świata.

Z opublikowanego 10 grudnia 2020 r. raportu Narodowej Agencji Ratingowej (NAR)^[1] wynika, że po wprowadzeniu w 2014 r. rosyjskiego embarga import artykułów rolno-spożywczych znacznie się zmniejszył. W 2019 r. jego wartość była o 41% niższa niż w 2013 r. i wyniosła 13 mld rubli (tj. 195,5 mln dolarów). W wielkościach fizycznych dostawy zmalały natomiast jedynie o 25%, do 10 mln ton^[2]. W efekcie zależność importową od towarów objętych embargiem ograniczono do ok. 30% całości konsumpcji z poziomu 38% w 2013 r.

Największe obniżenie importu (w wielkościach fizycznych) w ciągu siedmiu lat nastąpiło w produkcji mięsnej – 65% – i ryb – 39%, znacznie mniejsze spadki odnotowano w imporcie warzyw (27%), produkcji mlecznej (20%) i owoców (jedynie 11%). Duża różnica w spadku wartości importu i jego fizycznych wielkości świadczy o przestawieniu się Rosji na sprowadzanie znacznie tańszych towarów, tym bardziej że w tym czasie wartość rubla w stosunku do dolara zmniejszyła się dwukrotnie.

Wraz z ograniczeniem importu artykułów rolno-spożywczych zmieniły się kierunki ich dostaw. Na wstrzymaniu sprowadzania tego typu produkcji z Unii Europejskiej (w 2013 r. UE była największym dostawcą tych towarów, przypadało na nią prawie 30% rosyjskiego importu rolno-spożywczego) najbardziej skorzystała Białoruś, głównie dzięki zwiększeniu dostaw produkcji mlecznej i mięsnej. Unijne warzywa zostały zastąpione przede wszystkim przez te z Chin, Azerbejdżanu i Egiptu, a owoce trafiają obecnie do Rosji w dużej mierze z Ekwadoru i Turcji. Norweskie ryby (stanowiące 40% importu ryb do FR w 2013 r.) zastąpiono importem z Chile, Wysp Owczych i Chin.

W ciągu ostatnich siedmiu lat dynamicznie wzrósł przy tym unijny i norweski eksport towarów rolno-spożywczych do krajów będących obecnie głównymi dostawcami do Rosji. Był on na tyle wysoki, że trudno wytłumaczyć go jedynie zwiększoną konsumpcją w tych państwach – świadczy raczej o reeksporcie części tej produkcji do Rosji. Dla przykładu dostawy unijnych owoców do Ekwadoru zwiększyły się ponad siedmiokrotnie, a warzyw do Chin – prawie trzykrotnie, podobnie jak eksport norweskich ryb do Chile. Zwłaszcza w pierwszych latach obowiązywania embarga reeksport był istotnym sposobem na zaspokojenie zapotrzebowania rosyjskiego rynku, jednak z czasem władze FR coraz skuteczniej z nim walczyły.

Wzrost rodzimej produkcji rolno-spożywczej

Zgodnie z doktryną bezpieczeństwa spożywczego Rosji^[3] bezpieczny poziom zależności od importu w przypadku mięsa i wyrobów mięsnych określono na poziomie 15% spożycia wewnętrznego, mleka i nabiału – 10%, warzyw – 10%, a owoców – 40%. Dotychczas udało się go osiągnąć w zasadzie jedynie w odniesieniu do mięsa.

Podjęte przez rząd działania w celu rozwoju wytwórczości pozwoliły na zwiększenie w ciągu sześciu lat (od 2013 do 2019 r.) produkcji towarów podlegających embargu jedynie o 12%, tj. o niespełna 3 mln ton (w tym czasie import zmniejszył się o 3,5 mln ton). Oznacza to zmniejszenie konsumpcji w Rosji tego typu towarów. Należy przy tym zaznaczyć, że w wielu segmentach zależność importowa nadal jest bardzo wysoka, choć zmienił się jej charakter. Produkcja w FR opiera się bowiem na sprowadzanych z zagranicy surowcach czy urządzeniach, np. w przypadku sadzonek winorośli import stanowi ok. 90% zapotrzebowania, drzew owocowych – ok. 40%, ziemniaków sadzeniaków – ok. 90%, a narybku i karm dla rybołówstwa – niemalże 100% (łososiowate).

Z analiz przeprowadzonych w 2019 r.^[4] wynika, że polityka substytucji importu powiodła się w zasadzie jedynie w przypadku produkcji pomidorów oraz mięsa drobiowego i wieprzowego (częściowo też wołowiny). Rodzima wytwórczość tych artykułów znacznie się zwiększyła, co pozwoliło na wzrost konsumpcji. Jednocześnie ich ceny po początkowym (do 2016 r.) wzroście w kolejnych latach spadły poniżej poziomu z 2013 r. Za jedynie częściowo udaną można natomiast uznać substytucję wybranych artykułów produkcji mlecznej: twarogów, kefirów, mleka czy masła. W przypadku tej grupy towarów udało się zwiększyć własną wytwórczość i konsumpcję, ale ich ceny wzrosły. Jak dotąd Rosja poniosła natomiast porażkę, jeśli chodzi o substytucję importu jabłek, serów, ryb i owoców morza, mleka skondensowanego czy przetwórstwa mięsa. Rodzima produkcja tych towarów nie zdołała zastąpić importu (nie zwiększyła się lub jej wzrost okazał się nietrwały), w efekcie ich ceny znacznie wzrosły, a konsumpcja wewnętrzna spadła. Silna zależność od zagranicy (powyżej 60%) utrzymuje się w przypadku większości owoców (jabłek, gruszek, jagód). Rosja pozostała największym importerem jabłek na świecie^[5]. Dodatkowo pogorszyła się jakość produkcji, zwłaszcza nabiału, do którego wytwarzania używa się więcej oleju palmowego jako znacznie tańszego zamiennika tłuszczu. Import tego oleju wzrósł w ciągu siedmiu lat o około 40% – do 1 mln ton rocznie w 2019 r.

Koszty społeczne embarga

Negatywne konsekwencje wprowadzonych w 2014 r. rosyjskich kontrsankcji najsilniej uderzyły w społeczeństwo, które zmuszone było zwiększyć nakłady na żywność w związku ze wzrostem cen większości artykułów rolno-spożywczych oraz zmienić częściowo swoje nawyki żywieniowe – zrezygnować z niedostępnych lub zbyt drogich towarów. Rosyjscy naukowcy oszacowali straty miejscowych konsumentów wynikające ze wzrostu cen artykułów rolno-spożywczych podlegających embargu na ok. 445 mld rubli rocznie (równowartość 6,7 mld dolarów), tj. około 3 tys. rubli (ok. 45 dolarów w 2019 r.) na każdego obywatela^[6]. Głównymi beneficjentami zwiększonych nakładów na konsumpcję żywności byli przede wszystkim jej krajowi producenci – zyskali oni ok. 85% tej sumy. Kolejne 12% to czyste straty gospodarki, a zyski nowych zagranicznych dostawców wyniosły ok. 3%.

Wzrost cen artykułów rolno-spożywczych przypadł na okres systematycznego ubożenia rosyjskiego społeczeństwa. Realne dochody obywateli pod koniec 2020 r. były o ok. 11% niższe niż w 2013 r. Wydatki na żywność stanowią obecnie ok. 45% wszystkich miesięcznych wydatków średniej rosyjskiej rodziny (wobec ok. 30% w 2013 r.). Pauperyzacja społeczeństwa przy wzroście cen artykułów rolno-spożywczych przyczynia się do zwiększenia spożycia produktów tańszych i bardziej kalorycznych (np. chleba i kasz). Coraz mniej dostępne dla znacznej części Rosjan stają się natomiast warzywa i owoce.

Wsparcie państwa dla rozwoju sektora rolno-spożywczego

Pomoc budżetowa dla kompleksu rolno-przemysłowego (obejmującego wszystkie zintegrowane łańcuchy produkcyjne sektora) dynamicznie rosła w pierwszych trzech latach obowiązywania embarga i w 2017 r. wyniosła 240 mld rubli (ok. 4 mld dolarów), tj. o ok. 30% więcej niż w 2013 r. W kolejnych latach wydatki państwa na ten cel utrzymywały się na poziomie z 2017 r., co oznacza ich spadek w ujęciu realnym^[7]. OECD szacuje wsparcie dla sektora na ok. 0,6% PKB Rosji, przy czym większość tej sumy (54%) to wydatki budżetowe, a reszta – regulacje krajowe[8]. Państwowa pomoc stanowi w FR ok. 10–13% wartości produkcji rolno-spożywczej wobec ok. 20% w UE i 14% w Chinach.

Według OECD głównym instrumentem wsparcia rosyjskiego kompleksu rolno-spożywczego pozostaje ochrona przed zagraniczną konkurencją (polityka taryfowa i środki pozataryfowe), a także regulowanie cen (głównie poprzez interwencje państwa na rynku ziarna). Państwo zapewnia również przedsiębiorstwom z branży dostęp do tanich kredytów na rozwój produkcji. W ostatnich latach priorytetowo traktowane są zwłaszcza projekty nastawione na eksport. Już obecnie dochody ze sprzedaży za granicę artykułów żywnościowych stanowią 5,5% całego eksportu (tj. prawie dwukrotnie więcej niż eksport uzbrojenia). Dotychczasowa polityka Rosji w tym zakresie przyniosła szczególnie dobre efekty w obszarze produkcji zbóż, a FR stała się jednym z największych na świecie ich eksporterów.

Substytucja importu nie tylko w rolnictwie

Znacznie gorsze rezultaty substytucji importu obserwowane są poza sektorem rolno-spożywczym. W efekcie wprowadzone przez rząd preferencje dla rodzimej produkcji – m. in. w zamówieniach publicznych – powodują, że w wielu przypadkach status „rosyjskiego” produktu uzyskują towary, które są jedynie montowane w Rosji – np. respiratory z Uralskich Zakładów Budowy Przyrządów. Jednocześnie wiele koncernów międzynarodowych, aby utrzymać się na rosyjskim rynku, decyduje się na lokalizowanie tam części produkcji (szczególnie widać to w przemyśle samochodowym – zagraniczni inwestorzy, w tym KIA, Volkswagen, Renault, Nissan czy Toyota, zwiększyli w swoich rosyjskich zakładach udział części produkowanych na terytorium FR).

Z dostępnych informacji wynika, że w ciągu ostatnich siedmiu lat udało się ograniczyć zależność sektora naftowo-gazowego od importu urządzeń – z 60% w 2014 r. do 43% w 2020 r. (co oznacza realizację założonego planu). Jednak, jak podkreślają rosyjscy specjaliści, jego zależność od zagranicznego oprogramowania czy technologii nadal utrzymuje się na wysokim poziomie (nawet do 90%). Jest on też silnie uzależniony od morskiej floty innych krajów, zwłaszcza przy realizacji projektów na szelfie czy transporcie gazu skroplonego (niemalże w 100%). Wysoka jest także zależność od zagranicznych spółek serwisowych, choć większość z nich ma swoje oddziały, a także wytwarza produkty w Rosji (np. Schlumberger produkuje pompy, Baker Hughes – sprzęt do budowy wież wiertniczych, a Bentec – wiertnie).

Przemysł farmaceutyczny, który miał za zadanie wytwarzać do 2020 r. ok. 50% leków wykorzystywanych w kraju (z czego 60% miały stanowić leki innowacyjne), zdołał osiągnąć jedynie poziom 30% (wzrost z 25% w 2014 r.). Produkcja dotyczy przy tym głównie generyków, tj. lekarstw odtwórczych, na które patenty już wygasły^[9]. Również w tym sektorze większość międzynarodowych koncernów branżowych otworzyło zakłady w Rosji (m.in. Novartis, Teva, Takeda, Besins Healthcare) lub nawiązało współpracę z lokalnymi spółkami (Bayer, Janssen, Merck, Roche). De facto restrykcyjne rządowe wymogi co do korzystania z miejscowej produkcji spowodowały, że ceny farmaceutyków wzrosły, a w wielu przypadkach pacjenci są zdani na środki niższej jakości. Zyskały na tym jedynie wybrane przedsiębiorstwa, jak np. kontrolowana przez państwową korporację Rostech spółka farmaceutyczna Nacimbio, która jako jedyna dostarcza preparaty z krwi na potrzeby Ministerstwa Zdrowia, szczepionki w ramach państwowego kalendarza szczepień obowiązkowych czy leki przeciw HIV dla zakładów penitencjarnych. Nacimbio jest przy tym de facto przede wszystkim pośrednikiem (wytwarza jedynie ok. 10% szczepionek), a znakomita większość dostarczanych przez nią preparatów pochodzi od innych rosyjskich firm lub z importu^[10]. Doskonałym przykładem ograniczeń rozwoju rodzimej wytwórczości są problemy dotyczące wdrażania masowej produkcji rosyjskiej szczepionki przeciw COVID-19, gdzie jedną z głównych barier stanowi deficyt maszyn i urządzeń oraz surowca.

Słabe rezultaty przyniósł jak dotąd także program substytucji importu w branży IT. Mimo licznych regulacji prawnych wymuszających korzystanie z rosyjskiego sprzętu elektronicznego i oprogramowania rodzimy software stanowi obecnie jedynie ok. 10% programów wykorzystywanych w spółkach państwowych, a udział krajowej produkcji w mikroelektronice (chipy, procesory itp.) w 2019 r. wynosił 23%. W ostatnich latach Rosja w dużej mierze zmieniła jednak kierunki importu elektroniki – obecnie głównymi dostawcami są państwa azjatyckie (Chiny, Tajwan czy Malezja), które zastąpiły kraje zachodnie. Budżetowe wsparcie dla rozwoju rodzimej produkcji przyczyniło się do wzrostu udziału rosyjskich państwowych podmiotów w sektorze IT. Obecnie największą spółką sektora jest korporacja Rostech, rośnie również aktywność w branży największego banku – Sbierbanku czy firmy telekomunikacyjnej Rostelecom. Realizują one najbardziej dochodowe rządowe projekty informatyczne, m.in. opracowanie jednolitego systemu komputerowego zamówień publicznych czy elektronicznego systemu poboru opłat za przejazd federalnymi drogami dla użytkowników ciężarówek.

Międzynarodowe koncerny decydujące się na otwarcie zakładów w Rosji koncentrują się na mało zaawansowanych technologicznie rozwiązaniach. Przykładowo amerykański Microsoft rozpoczął tam produkcję płyt z oprogramowaniem Microsoft Office, chiński Huawei zamierza z kolei otworzyć zakłady wytwarzające komponenty elektroniczne, w tym chipy do kamer.

Niski poziom bezpieczeństwa Rosji wynikający z utrzymującego się uzależnienia od zagranicznych technologii i sprzętu Kreml stara się rekompensować, wymuszając na międzynarodowych koncernach lokalizację baz danych miejscowych klientów w kraju. Dotyczy to niemalże wszystkich podmiotów. Na przeniesienie danych zdecydowały się m.in. Google, Apple, Aliexpress, Paypal czy Uber, na razie odmówiły Facebook i Twitter.

Podsumowanie

Można stwierdzić, że skuteczność realizacji rosyjskiego programu substytucji importu jest dość ograniczona. Faworyzowanie własnej produkcji przyczyniło się do dalszego spadku konkurencyjności krajowej gospodarki, a w efekcie – wzrostu cen większości towarów. Dodatkowo zaangażowanie we wsparcie realizacji tej polityki dużych nakładów budżetowych przy ograniczonej konkurencji zwiększyło ryzyko korupcyjne związane z ich dystrybucją^[11]. Polityka substytucji importu służy de facto umacnianiu w Rosji kapitalizmu państwowego, bowiem większość wsparcia trafia do koncernów państwowych lub związanych z elitą władzy. Główne koszty tych działań przerzucone zostały na społeczeństwo, które zmuszone jest płacić więcej za towary gorszej jakości. Niezależnie jednak od dotychczasowych słabych wyników polityka substytucji importu pozostanie priorytetem działań rządu w kolejnych latach, nawet jeśli zachodnie sankcje wobec Rosji zostaną zniesione. Władze traktują bowiem zależność od zagranicy (w tym handlową) jako poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa kraju.