Dokręcanie śruby. Represyjne ustawy Putina

W grudniu 2020 r. prezydent Władimir Putin podpisał pakiet ustaw zaostrzających przepisy dotyczące m.in. organizacji pozarządowych, zgromadzeń publicznych i cenzury w mediach. Jest to jeden z elementów wyznaczających nową jakość w polityce wewnętrznej Kremla – rosyjski autorytaryzm de facto porzucił pozorowanie procedur demokratycznych na rzecz zwiększonej kontroli i represji.

Ustawy są wyrazem niepokoju rządzących, wywołanego pandemią, kryzysem gospodarczym, niekorzystnymi trendami w nastrojach społecznych, a także zmniejszającym się wpływem propagandy państwowej na obywateli. Władze obawiają się przede wszystkim o przebieg wyborów parlamentarnych zaplanowanych na wrzesień 2021 r. Lęk ten podsyciły masowe protesty na Białorusi, uważanej do niedawna za stabilny reżim autorytarny. Poza instrumentami prawnymi zwalczaniu oponentów ma służyć neosowiecka retoryka „oblężonej twierdzy”, w tym ostrzeżenia o planach obcej ingerencji w wybory. Prawdopodobne jest jednak, że przyjęta strategia okaże się kontrproduktywna i jedynie podsyci narastające niezadowolenie elektoratu.

Cele i kierunki ofensywy ustawodawczej Kremla

30 grudnia Putin podpisał szereg znowelizowanych ustaw zaostrzających przepisy regulujące kilka kluczowych sfer niezależnej aktywności obywatelskiej. Na celowniku władz znalazły się przede wszystkim organizacje pozarządowe, niezależni aktywiści, zgromadzenia publiczne i niezależne źródła informacji (szczegółowa treść nowych przepisów – zob. Aneks).

Walka z „zagraniczną agenturą”

Do obowiązujących od 2012 r. ustaw dotyczących „organizacji pozarządowych – agentów zagranicznych” (podmiotów zajmujących się „działalnością polityczną” i „finansowanych z zagranicy”)^[1] dodano możliwość odgórnego narzucania takiego statusu dwóm nowym kategoriom podmiotów. Pierwszą z nich są osoby fizyczne. O ile przepisy obowiązujące od 2019 r. pozwalały objąć tym statusem dziennikarzy i blogerów^[2], o tyle od 2021 r. jako „agenci” mogą zostać zakwalifikowani ludzie „zajmujący się polityką w interesach obcego państwa lub jego obywateli lub organizacji zagranicznej”. Osoby fizyczne o statusie „agentów” m.in. nie będą mogły być mianowane na urzędy w administracji państwowej i na szczeblu municypalnym (władze planują też de facto odsunąć je od stanowisk obsadzanych w drodze wyborów – zob. dalej). Drugą kategorią podmiotów, które będą mogły być objęte statusem „agenta” są organizacje niezarejestrowane jako osoby prawne. Dotychczas taki mniej sformalizowany rodzaj działalności stanowił jedną z częściej wykorzystywanych furtek pozwalających omijać restrykcyjne przepisy wymierzone w „agentów”.

Na wymienione powyżej podmioty zostaje nałożony obowiązek zgłoszenia się do rejestru „agentów zagranicznych” i składania regularnych sprawozdań do Ministerstwa Sprawiedliwości na temat swojej aktywności oraz rozliczeń finansowych, przy czym obciążenie z tego tytułu jest o wiele większe niż w przypadku osób i organizacji spoza tej listy. Istnieją też praktycznie nieograniczone możliwości nękania „agentów” przez organy kontrolno-nadzorcze^[3]. Środki masowego przekazu, w przypadku rozpowszechniania przez nie informacji na temat „agentów zagranicznych” lub materiałów przez nich przygotowanych, zobowiązano do każdorazowego wspominania o przypisanym danemu podmiotowi statusie „agenta”.

Jednocześnie uszczegółowiono definicję i formy „działalności politycznej” oraz rozszerzono definicję „finansowania zagranicznego”^[4]. Pojęcia stosowane w przepisach są bardzo pojemne i mogą potencjalnie obejmować dowolną aktywność publiczną. Formalne wyłączenie z „działalności politycznej” m.in. aktywności w sferze nauki, kultury, ochrony zdrowia, pomocy socjalnej czy ekologii najpewniej nie będzie miało większego znaczenia w świetle jasno zarysowanego kursu Kremla na zwalczanie środowisk niezależnych. Ochrona zdrowia czy pomoc socjalna to tematy potencjalnie niebezpieczne dla władz w kontekście pandemii, a tematyka ekologiczna należy do częstych przyczyn lokalnych protestów społecznych w ostatnich latach.

Zniesienie wolności zgromadzeń

Choć wolność zgromadzeń, przede wszystkich pokojowych protestów przeciwko władzy, była w Rosji od dawna coraz bardziej ograniczana, to jednak istniały luki w prawie umożliwiające jeśli nie skuteczną organizację demonstracji, to – niekiedy – skuteczne dochodzenie praw w sądzie. Jedną z takich furtek były indywidualne i zbiorowe pikiety, niewymagające zgody władz. Nowe przepisy likwidują ją poprzez: rozszerzenie definicji „zgromadzenia publicznego”; poszerzenie katalogu drobiazgowych wymagań (w tym finansowych) co do sposobu organizacji zgromadzeń; ułatwienie ich delegalizacji bądź odwoływania przez organy administracji; ograniczenia praw dziennikarzy relacjonujących ich przebieg. Przepisy faktycznie likwidują wolność zgromadzeń w Rosji, a możliwość organizacji wszelkich form publicznego protestu będzie w myśl prawa uzależniona od uprzedniej zgody urzędników i drobiazgowo reglamentowana.

Zaostrzanie cenzury w Internecie i mediach

Wprowadzono kolejne obostrzenia dotyczące przekazu informacyjnego, mające utrudnić działalność niezależnych środków masowego przekazu. Przewidziano prawną możliwość blokowania (lub spowalniania pracy) takich serwisów jak Facebook, Twitter czy YouTube, jeśli będą one „dyskryminować” podmioty rosyjskie (w praktyce może to dotyczyć sytuacji, gdy na przykład – w ramach walki z dezinformacją – będą usuwać materiały rozpowszechniane przez kremlowskich propagandystów).

Zaostrzono kary za „oszczerstwo”, tym samym znacząco rozszerzając możliwości karania internautów za krytykę władz (implicite regulacje dotyczą m.in. oskarżeń o korupcję). Kilkukrotnie podniesiono też wysokość grzywien za „zamieszczanie obraźliwych treści w Internecie”. Ustawa ta została propagandowo przedstawiona jako akt „przeciwko chamstwu urzędników” (pogardliwe wypowiedzi urzędników różnych szczebli pod adresem współobywateli wywoływały w ostatnich latach oburzenie społeczne), jednak jej przepisy mają charakter uniwersalny, a definicja „obraźliwego” charakteru wypowiedzi internautów jest bardzo pojemna.

Na podmioty zarządzające sieciami społecznościowymi nałożono szereg obowiązków związanych z kontrolą zamieszczanych w nich treści zabronionych przez prawo^[5]. Biorąc pod uwagę interpretacje rozszerzające, stosowane przez organy ścigania w definiowaniu naruszeń prawa, a także powszechne wykorzystywanie takich przepisów przeciwko oponentom politycznym, trzeba uznać, że jest to dodatkowe narzędzie cenzurowania informacji zamieszczanych w Internecie. To  również instrument obliczony na paraliżowanie oddolnej aktywności obywateli (w ostatnich latach sieci społecznościowe stały się głównym kanałem mobilizowania potencjału protestacyjnego).

Rozszerzono możliwość zakazywania operatorom danych ujawniania danych osobowych, w tym majątkowych, funkcjonariuszy publicznych, zakazano też rozgłaszania informacji na temat czynności operacyjno-śledczych. Ustawa wydaje się przede wszystkim reakcją na wycieki informacji kompromitujące rosyjskie służby specjalne w ostatnich latach. Ma ona utrudniać prowadzenie niezależnych śledztw dotyczących łamania prawa przez urzędników i przedstawicieli struktur siłowych, w tym przestępstw korupcyjnych i stosowania przemocy wobec pokojowych demonstrantów. Jej intencją jest też uniemożliwienie zbierania danych o funkcjonariuszach służb specjalnych zaangażowanych w operacje w Rosji i poza jej granicami, których cel stanowi m.in. likwidacja osób uznawanych za niebezpieczne dla reżimu.

Ograniczenie konkurencji wyborczej

Parlament pracuje też nad dalszym ograniczeniem konkurencji wyborczej, i tak zredukowanej w Rosji do minimum. Procedowane są projekty ustaw dotyczące m.in. wprowadzenia do prawa nowych pojęć – „kandydata w wyborach pełniącego funkcję agenta zagranicznego” oraz „kandydata powiązanego z agentem zagranicznym”– oraz ograniczenia agitacji wyborczej w Internecie.

Powyższe ustawy nie są jedynym przejawem jakościowych zmian w ewolucji rosyjskiego reżimu autorytarnego w 2020 r. Od stycznia do lipca przeprowadzono reformę konstytucyjną, ostatecznie konsolidującą reżim i skupiającą jeszcze więcej kompetencji w rękach Putina, który otrzymał też prawo pozostania u władzy nawet do 2036 r.^[6] (nie jest przesądzone, czy z niego skorzysta). Co istotne, reforma została przeprowadzona z pogwałceniem obowiązującej ustawy zasadniczej, a zatwierdzający ją ogólnonarodowy plebiscyt sfałszowano na bezprecedensową skalę. Znowelizowano też prawo wyborcze, dzięki czemu pojawiły się kolejne przesłanki do ograniczania konkurencji politycznej, a także nowe narzędzia ułatwiające fałszowanie wyborów i utrudniające niezależną obserwację przebiegu głosowania^[7]. Grudniowe ustawy to ostatni etap realizacji tej strategii, mającej – w wyobrażeniu rządzących – zagwarantować stabilność systemu władzy w najbliższych latach.

Nowe przepisy jako wyraz niepokoju Kremla

Niemal jednoczesne wniesienie i przyspieszone przyjmowanie tak wielu nowelizacji obliczone było na zastraszenie oponentów Kremla i demonstrację siły władzy w obliczu niepewności co do przebiegu wyborów parlamentarnych we wrześniu 2021 r. Część deputowanych wprost wiązała represyjne przepisy z przygotowaniami do elekcji. Choć nieznane są scenariusze polityczne Kremla na najbliższe lata, to należy zakładać, że tegoroczne wybory mają stanowić swoisty test sprawności systemu. Ponadto nowy skład parlamentu będzie miał do odegrania rolę w stabilizowaniu systemu przed ewentualną zmianą na stanowisku głowy państwa – stąd bezwzględna lojalność deputowanych wobec Kremla jest sprawą kluczową.

Mimo że pandemia COVID-19 przejściowo umocniła wśród rosyjskiego społeczeństwa postawy bierności i przywiązania do paternalizmu w relacjach z władzą, a recesja gospodarcza okazała się umiarkowana (spadek PKB w 2020 r. wyniósł, według wstępnych oficjalnych szacunków, ok. 3,4%), to jednak wyraźnie rośnie obawa kremlowskich decydentów przed możliwym kryzysem politycznym. Wynika to zarówno ze świadomości stopniowego pogłębiania się wśród obywateli niezadowolenia z polityki rządzących, jak i z niekorzystnego dla państwa rozwoju sytuacji międzynarodowej (patrz dalej).

Od 2018 r. poparcie społeczne dla prezydenta utrzymuje się na poziomie o ok. 20 p.p. niższym niż w latach 2014–2017. W 2020 r. rating wyborczy Putina wśród młodzieży obniżył się niemal dwukrotnie, z 36 do 20%^[8] (co może stanowić zapowiedź podobnej dynamiki spadkowego trendu w innych grupach wiekowych). Ponadto socjologowie odnotowują wśród ogółu Rosjan stopniowy wzrost zapotrzebowania na zmiany i świadomości praw obywatelskich oraz nasilającą się frustrację z powodu dysfunkcji systemu zarządzania państwem. Kryzys ekonomiczny wywołany COVID-19 nałożył się na długofalowe skutki recesji lat 2015–2016 i pogłębił strukturalne problemy gospodarki (jedną z najważniejszych konsekwencji tej sytuacji jest obniżanie się od 2014 r. realnych dochodów ludności). Prognozy wskazują, że po pandemii Rosję czeka długotrwała stagnacja, a dochody obywateli będą spadać przez kolejnych kilka lat. Siła systemu Putinowskiego w dużej mierze polega na braku alternatywy dla autorytarnej władzy, co wynika zarówno ze słabości opozycji, jak i ze względnie skutecznej strategii Kremla obliczonej na jej marginalizowanie.

Jednocześnie maleje efektywność propagandy państwowej, przede wszystkim na skutek dynamicznego rozwoju niezależnych źródeł internetowych. Mimo ambicji „suwerenizacji” rosyjskiego segmentu sieci^[9] i cenzurowania zamieszczanych w nim treści obieg informacji online jest wciąż dość swobodny, a obywatele coraz rzadziej czerpią je z kontrolowanej przez Kreml telewizji. W sierpniu 2020 r. 81% z nich wskazało Internet i sieci społecznościowe jako źródło wiedzy o kraju i świecie, a 54% zadeklarowało zaufanie do nich. W odniesieniu do telewizji wskaźniki te wyniosły odpowiednio 69% i 48%. Dla porównania, w 2009 r. z telewizji informacje czerpało 94% respondentów (ufało jej 80%), a z Internetu – 9%^[10].

Ograniczoną skuteczność mają też dotychczasowe represje wymierzone w media. Środki masowego przekazu wpisane na listę „mediów – agentów zagranicznych” na mocy ustawy z 2017 r.^[11] (jak Radio Swoboda) wciąż – mimo trudności organizacyjnych – funkcjonują, powstaje też wiele kolejnych niezależnych źródeł informacji (część z nich ma siedzibę za granicą). Na miejscu mediów przejmowanych przez kręgi lojalne wobec Kremla (jak Lenta.ru czy Wiedomosti) pojawiają się nowe projekty internetowe (Meduza, VTimes), kontynuujące wcześniejszą politykę redakcyjną. Rozwija się też segment dziennikarstwa śledczego (m.in. The Insider, Proyekt). W efekcie coraz częściej i skuteczniej nagłaśniane są przypadki korupcji, nadużyć władzy i łamania praw obywatelskich. Niezależne inicjatywy medialne coraz intensywniej pozyskują środki finansowe także dzięki crowdfundingowi. O jego znaczeniu świadczy m.in. przypadek tygodnika „New Times”, ukaranego w 2018 r. grzywną w wysokości 22,3 mln rubli (wówczas ok. 360 tys. dolarów) za rzekome złamanie przepisów finansowych. Potrzebna suma została zebrana wśród internautów w ciągu czterech dni.

Jeśli chodzi o sytuację międzynarodową, to masowe protesty na Białorusi uświadomiły Kremlowi potencjalną kruchość autorytarnego modelu rządów, a wygrana Joego Bidena w amerykańskich wyborach prezydenckich oznacza możliwe osłabienie pozycji międzynarodowej Moskwy (m.in. w wyniku odbudowy współpracy transatlantyckiej). W obliczu tych wyzwań oraz braku strategicznej wizji rozwoju państwa władze przyjęły dwutorową strategię. Po pierwsze zaostrzają przepisy wymierzone w struktury rosyjskiego społeczeństwa obywatelskiego, uznawszy istniejące instrumenty prawne za niewystarczające do dalszego utrzymania stabilności politycznej. Po drugie próbują mobilizować elektorat poprzez wzmacnianie narracji o „oblężonej twierdzy” i przestrzeganie przed obcą ingerencją w przebieg wyborów. Taka strategia ma też m.in. kreować fakty dokonane w relacjach z nową amerykańską administracją, deklarującą zaangażowanie w obronę praw człowieka na arenie międzynarodowej.

Nowy etap rosyjskiego autorytaryzmu

Treść znowelizowanych w grudniu 2020 r. przepisów wskazuje, że mają one ułatwić władzom zwalczanie aktywności obywatelskiej, a zwłaszcza tych jej form, które mogą wpływać na przebieg wyborów (np. docieranie do elektoratu z informacją o niezależnych kandydatach, organizowanie obserwacji wyborów czy protestów przeciwko fałszerstwom).

Działania Kremla oznaczają rozpoczęcie jakościowo nowego etapu rozwoju reżimu Putinowskiego. Kształt przyjmowanych w 2020 r. regulacji prawnych wskazuje na rezygnację z pozorów legalizmu (świadczy o tym przede wszystkim przebieg reformy konstytucyjnej) oraz prób imitowania procedur demokratycznych (szereg praw i wolności zapisanych w ustawie zasadniczej, jak wolność słowa czy zgromadzeń, staje się ostatecznie fikcją). Tym samym Rosja przechodzi do otwarcie już dyktatorskiego modelu rządów, a Kreml przejawia ambicję wprowadzania do relacji ze społeczeństwem elementów państwa totalnego. Władze coraz bardziej ingerują w nieregulowane wcześniej sfery życia publicznego, a nawet prywatnego. Liczba nierzadko dublujących się zakazów i nakazów ma zastraszyć obywateli oraz zmusić ich do bierności i autocenzury. Zarówno retoryka elity rządzącej (m.in. wskazywanie „wroga”, jakim rzekomo są „agenci zagraniczni”), jak i treść nowych przepisów wskazują, że wszelka aktywność obywatelska uznana przez władze za demonstrację nielojalności wobec systemu, a zwłaszcza działalność opozycyjna, może być potencjalnie traktowana jako przestępstwo o charakterze antypaństwowym. Kreml główne zagrożenie dostrzega w takich formach aktywności, które stwarzają szansę na przezwyciężenie odziedziczonej po ZSRR atomizacji społeczeństwa, stanowiącej jeden z filarów obecnego reżimu.

Z uwagi na środowisko informacyjne, w jakim funkcjonują Rosjanie, kontrola i represje jako podstawowe metody zarządzania będą jednak coraz mniej skuteczne i coraz bardziej kosztowne. Strategia obliczona na „zabetonowanie” sfery politycznej przed wyborami parlamentarnymi może się okazać kontrproduktywna i wręcz podsycać nastroje protestu, zwłaszcza jeśli w okresie przedwyborczym ujawnią się efekty frustracji społecznej wywołanej błędami i zaniedbaniami władz w walce z pandemią.

ANEKS. Represyjne akty prawne podpisane przez Władimira Putina 30 grudnia 2020 r.