NATO 2030: na drodze do nowej strategii

14 czerwca miał miejsce szczyt NATO w Brukseli. Celem spotkania było pokazanie transatlantyckiej jedności po czterech latach rządów Donalda Trumpa, postrzeganych jako trudne w szczególności przez zachodnioeuropejskie państwa członkowskie. Nowy prezydent Joe Biden chciał zademonstrować, że Stany Zjednoczone wracają do roli lidera wspólnoty transatlantyckiej, NATO jest nadal ważnym sojuszem dla USA, a Waszyngton podtrzymuje swoje zobowiązania wynikające z art. 5. Sojusz wysłał też komunikat o tym, że adaptuje się do zmian w międzynarodowym środowisku bezpieczeństwa poprzez przyjęcie agendy NATO 2030 i podjęcie decyzji o wypracowaniu nowej koncepcji strategicznej. Parametry tej adaptacji będą jednak podlegały dalszym negocjacjom między sojusznikami – w szczególności w zakresie wzmacniania odstraszania i obrony na wschodniej flance oraz tego, jak i na ile Sojusz powinien się angażować w powstrzymywanie Chin. Jednocześnie poza NATO, skoncentrowanym na polityce odstraszania i obrony, z myślą o szeroko pojętym bezpieczeństwie rozwijane są inne formaty współpracy USA z Europą oraz kooperacji państw Starego Kontynentu.

Agenda NATO 2030: jaki Sojusz?

Tłem dla brukselskiego szczytu było jubileuszowe spotkanie przywódców Sojuszu z grudnia 2019 r. w Londynie, które pokazało, że organizacja jest w fazie przesilenia, a państwom członkowskim coraz trudniej znaleźć wspólny mianownik. W 2019 r. debatę zdominowały: różne percepcje wyzwań i zagrożeń zewnętrznych, oskarżenia o brak konsultacji politycznych w kluczowych kwestiach, batalia o wysokość budżetów obronnych oraz trudne z perspektywy zachodnioeuropejskich członków relacje z Trumpem – ówczesnym prezydentem USA. Sojusznicy zadecydowali więc wtedy o rozpoczęciu procesu refleksji strategicznej pod kierownictwem sekretarza generalnego NATO^[1]. Jens Stoltenberg powołał grupę ekspertów, która w listopadzie 2020 r. wydała raport United for a New Era^[2]. Biorąc pod uwagę ich i swoje propozycje, po konsultacjach z państwami członkowskimi, Stoltenberg przedstawił agendę NATO 2030^[3], którą sojusznicy zaakceptowali w Brukseli. Najprawdopodobniej wytyczy ona kierunek nowej strategii bezpieczeństwa (tzw. Koncepcji strategicznej NATO), która ma zostać przyjęta w 2022 r. i zastąpić mocno już zdezaktualizowany dokument z 2010 r.

Punktem wyjścia agendy NATO 2030 jest przekonanie, że Sojusz znajduje się po raz kolejny w swojej historii w punkcie zwrotnym, w którym musi dostosować się do zmieniającego się świata – nie tylko stawić czoła dalszej agresywnej polityce Rosji, lecz także znaleźć odpowiedź na wyzwania związane z globalnym wzrostem potęgi Chin oraz zacieśnić współpracę w obszarach wychodzących poza stricte wojskowe bezpieczeństwo. Sojusznicy mają więc przede wszystkim zintensyfikować konsultacje polityczne – NATO ma się stać platformą dla rozszerzonego dialogu politycznego między Stanami Zjednoczonymi a Europą. Strategicznie organizacja stawia przede wszystkim na wzmacnianie polityki odstraszania i obrony. W związku z rosnącą niepewnością w relacjach międzynarodowych podkreśla się konieczność wypełnienia zobowiązań finansowych podjętych przez sojuszników w 2014 r. dotyczących wydawania 2% PKB na obronność, z czego 20% na modernizację sił zbrojnych. NATO w obecnej dekadzie będzie wycofywać się z prowadzenia dużych operacji reagowania kryzysowego, co symbolizuje planowane na ten rok zakończenie największej operacji out-of-area pod jego egidą –„Resolute Support” – w ślad za decyzją Amerykanów o wycofaniu swoich wojsk z Afganistanu. Będzie jednak kontynuować zaangażowanie w szkolenia i budowę zdolności państw partnerskich w szeroko rozumianym sąsiedztwie Europy.

Sojusz ma odgrywać większą rolę w zakresie poprawy szeroko rozumianej odporności państw członkowskich, inwestowania w nowe i przełomowe technologie w obronności, adaptacji do zmian klimatycznych oraz wzmacniania globalnego ładu opartego na prawie międzynarodowym. Jeśli chodzi o pierwszą z tych kwestii, to sojusznicy już kilka lat temu zadecydowali o przyjęciu minimalnych standardów w siedmiu obszarach: gwarancji ciągłości rządów; zabezpieczenia dostaw energii; zarządzania przemieszczaniem się ludności; wydolności służby zdrowia w czasie wojny; zabezpieczenia zapasów żywności i wody; infrastruktury telekomunikacyjnej; transportu^[4]. Na szczycie w Brukseli podjęto dalsze zobowiązania w zakresie wdrażania i monitorowania podjętych zobowiązań oraz rozszerzenia wymienionych obszarów o dywersyfikację łańcuchów dostaw, a także odporność infrastruktury krytycznej (lądowej, morskiej, kosmicznej i cybernetycznej) i kluczowych gałęzi przemysłu^[5]. Rozwijaniu nowych i przełomowych technologii ma służyć planowane utworzenie cywilno-wojskowego akceleratora innowacji obronnych DIANA oraz specjalnego funduszu wspierającego start-upy pracujące nad technologiami podwójnego zastosowania. NATO chce inwestować w sztuczną inteligencję, przetwarzanie i analizę dużych ilości danych, systemy autonomiczne, technologie kwantowe, biotechnologie, technologie hipersoniczne i wykorzystywane w przestrzeni kosmicznej^[6]. Sojusznicy przyjęli też Plan działań w zakresie zmian klimatu i bezpieczeństwa. Organizacja będzie systematycznie analizować wpływ zmian klimatycznych na środowisko bezpieczeństwa oraz na sojuszniczą infrastrukturę, misje i operacje, odpowiednio dostosowywać do tego oddziaływania swoje działania oraz zmniejszać emisyjność własnej aktywności wojskowej^[7].

Rosja, wschodnia flanka i obrona zbiorowa

Najważniejszym zagrożeniem dla euroatlantyckiego bezpieczeństwa pozostają dla NATO agresywne działania Rosji. Ich omówienie zajmuje zdecydowanie najwięcej miejsca w obszernym komunikacie opublikowanym po szczycie w Brukseli^[8]. Jednocześnie Sojusz tradycyjnie wskazuje na swoją dwutorową politykę wobec Kremla, polegającą zarówno na rozwijaniu mechanizmów odstraszania i obrony, jak i na dialogu. Wdrażana od 2014 r. strategia ma odstraszyć Moskwę od podejmowania wrogich działań względem państw członkowskich i wzmocnić własne zdolności do obrony dotkniętych ewentualnym atakiem sojuszników, równolegle do aktywności wojskowej USA realizowanej poza NATO. Po 2014 r. Sojusz zawiesił praktyczną cywilną i wojskową współpracę z Moskwą, ale deklarował otwarcie na dialog polityczny w Radzie NATO–Rosja. Jej spotkania odbywały się jednak w ostatnich latach sporadycznie ze względu na brak zainteresowania i dobrej woli ze strony Kremla. NATO wysyła obecnie sygnały o chęci reaktywacji Rady po ponad półtorarocznej przerwie w celu zwiększenia przejrzystości działań militarnych i zmniejszenia ryzyka eskalacji incydentów wojskowych. Jest to też związane z dążeniem administracji Bidena do ustabilizowania relacji z Rosją i ich większej przewidywalności. Tematem w NATO może stać się więc w większym stopniu kontrola zbrojeń, którą planuje administracja USA.

Szczyt w Brukseli pokazał, że obrona zbiorowa jest postrzegana jako główna misja Sojuszu. Wobec wschodniej flanki NATO utrzymuje i usprawnia dotychczasową strategię ograniczonej obecności wojskowej w regionie Morza Bałtyckiego (cztery grupy bojowe w Polsce i państwach bałtyckich, wzmocnienie nadzoru przestrzeni powietrznej) i Morza Czarnego (okresowe rotacje sił lądowych i wzmocnienie nadzoru przestrzeni powietrznej), która łączy się z rozszerzaniem możliwości wsparcia tych sił w czasie kryzysu lub konfliktu. Działania realizowane od 2014 r. dotyczą m.in.: reformy Sił Odpowiedzi NATO, zwiększania gotowości sojuszniczych sił zbrojnych, utworzenia nowych i dostosowania istniejących dowództw sojuszniczych do prowadzenia operacji obrony zbiorowej, rozbudowy wielonarodowych dowództw na poziomie korpusu i dywizji na wschodniej flance, poprawy mobilności wojskowej, prowadzenia ćwiczeń szybkiego wzmacniania sojuszników oraz zwiększania zdolności marynarek wojennych do zabezpieczania morskich szlaków komunikacyjnych pomiędzy USA a Europą.

W polityce odstraszania i obrony na szczycie w Brukseli pojawiły się też nowe elementy. Sojusz ma wdrażać przyjętą w 2019 r. niejawną strategię militarną i oparte na niej dwie koncepcje wojskowe – odstraszania i obrony oraz operacyjną. Ma także wypracować wojskowe plany strategiczne, plany dla poszczególnych obszarów działań operacyjnych i regionalne, tak aby szybciej reagować w przypadku zagrożeń różnego typu. Państwa członkowskie zgodziły się też na wzmacnianie i modernizację Struktury Sił NATO, czyli narodowych lub wielonarodowych dowództw wojskowych udostępnionych na potrzeby Sojuszu, oraz na dalsze prace nad systemem dystrybucji paliwa (w domyśle na wschodniej flance), choć w obu przypadkach nie przedstawiono konkretów. W 2022 r. ma zostać podjęta decyzja o zwiększeniu wspólnego budżetu organizacji, co jest istotne z perspektywy państw wschodniej flanki, gdyż ze wspólnych środków współfinansuje się infrastrukturę wojskową w regionie[9]. Przed szczytem w Brukseli Stoltenberg proponował również (czemu sprzeciwiała się głównie Francja), aby wspólne finansowanie obejmowało częściowo sojuszniczą obecność militarną i ćwiczenia na wschodniej flance. Kwestia ta będzie podlegała dalszym negocjacjom. Ważny jest również wzmocniony przekaz Sojuszu dotyczący ataków hybrydowych, cybernetycznych oraz na infrastrukturę w przestrzeni kosmicznej lub z jej użyciem. W przypadku wystąpienia zagrożeń tego typu państwa członkowskie zadeklarowały, że mogą każdorazowo podjąć decyzję o uruchomieniu art. 5.

Podkreślanie znaczenia obrony zbiorowej w NATO, kontynuowanie dotychczasowej strategii wojskowej przy jednoczesnym poprawianiu funkcjonowania jej poszczególnych elementów oraz rozszerzanie koncepcji odstraszania i obrony jest korzystne z punktu widzenia wschodniej flanki. Największym wyzwaniem w kolejnych latach będzie jednak adekwatne finansowanie obronności przez europejskich sojuszników oraz wypełnianie przez nich zobowiązań w zakresie budowy konwencjonalnych zdolności przyjętych w ramach procesu planowania obronnego NATO. Większy udział sojuszników europejskich w obronie zbiorowej będzie tym istotniejszy, im bardziej USA będą się w przyszłości angażować militarnie w regionie Azji i Pacyfiku.

NATO a Chiny

Od kilku lat Sojusz dyskutuje o tym, czy i jak ma się zajmować wyzwaniami i zagrożeniami, które dla bezpieczeństwa międzynarodowego generuje Chińska Republika Ludowa (ChRL). W 2019 r. na szczycie w Londynie uznał, że „rosnące wpływy Chin i ich działania międzynarodowe tworzą zarówno szanse, jak i wyzwania dla Sojuszu”[^10]. Już wtedy sformułowanie to stanowiło kompromis pomiędzy Waszyngtonem, który jest zainteresowany większym zaangażowaniem NATO w powstrzymywanie wpływów Pekinu w wymiarze globalnym, a Paryżem i Berlinem, które nie chcą przejmować amerykańskiej strategii wobec Chin w organizacjach euroatlantyckich. Sojusz nie może jednak lekceważyć politycznego, gospodarczego i wojskowego wzrostu ChRL i jego konsekwencji dla europejskiego, transatlantyckiego i międzynarodowego bezpieczeństwa, a także rosyjsko-chińskiej współpracy wymierzonej w Zachód. Nie może też pominąć amerykańskiej percepcji wyzwań i zagrożeń, ponieważ mogłoby to doprowadzić do stopniowej marginalizacji znaczenia NATO w oczach Waszyngtonu.

Na szczycie w Brukseli sojusznicy przyjęli więc dosyć wyważone podejście wobec Pekinu, choć zaostrzyli swoje wcześniejsze stanowisko: „rosnące wpływy Chin i ich działania międzynarodowe mogą tworzyć wyzwania, którym będziemy musieli wspólnie stawić czoła w NATO”^[11]. Według organizacji ambicje i asertywna polityka ChRL stanowią systemowe wyzwanie dla globalnego ładu opartego na prawie międzynarodowym. W komunikacie ze szczytu wspomina się o rozbudowie arsenału jądrowego, braku przejrzystości w zakresie modernizacji wojska czy strategii fuzji wojskowo-cywilnej, według której „cywilna” innowacyjność technologiczna ma służyć zarówno rozwojowi gospodarczemu, jak i stworzeniu z Armii Ludowo-Wyzwoleńczej najnowocześniejszych sił zbrojnych świata do 2049 r. Wydaje się, że w relacji z Chinami NATO zamierza – tak jak w przypadku Rosji – rozwijać politykę dwutorową. Działania te będą się jednak opierały na innych elementach niż strategia wobec Kremla.

Nie ma mowy o bezpośrednim wojskowym zaangażowaniu Sojuszu w regionie Azji i Pacyfiku, które miałoby na celu przeciwdziałanie agresywnym działaniom Chin w stosunku do państw sąsiadujących, czyli realizowanie koncepcji „globalnego NATO”. Komunikat ze szczytu nie wspomina nawet o operacjach (poza organizacją) marynarek wojennych poszczególnych sojuszników w egzekwowaniu wolności żeglugi na Morzu Południowochińskim. Jest jednak zgoda państw członkowskich na większy udział NATO w dialogu politycznym i praktycznej współpracy z partnerami na obszarze Azji i Pacyfiku – Australią, Japonią, Nową Zelandią i Koreą Południową – w celu „wzmacniania ładu międzynarodowego i kooperatywnego bezpieczeństwa” w tym regionie. Sojusz skupi się przede wszystkim na ograniczaniu wpływów chińskich w Europie poprzez wzmacnianie szeroko rozumianej odporności w zakresie infrastruktury krytycznej i transportowej, telekomunikacji, łańcuchów dostaw i informacji. Podkreślenie na szczycie w Brukseli możliwości uruchomienia przez państwa członkowskie art. 5 w przypadku ataków hybrydowych, cybernetycznych oraz na infrastrukturę w przestrzeni kosmicznej lub z jej użyciem wydaje się dotyczyć nie tylko Rosji, lecz także Chin. Ponadto nacisk agendy NATO 2030 na inwestowanie w nowe i przełomowe technologie w obronności wiąże się z chęcią uzyskania przewagi technologicznej nie tyle nad Moskwą, co właśnie nad Pekinem. Drugim filarem Sojuszu w relacjach z Chinami ma być oferta dialogu. W tej dziedzinie wymienia się standardowo obszar zwalczania zmian klimatycznych, ale NATO będzie chodziło głównie o transparentność w rozbudowie potencjału wojskowego ChRL, w szczególności w obszarze broni jądrowej, oraz o tworzenie otwartych kanałów komunikacji w celu redukcji ryzyka eskalacji incydentów wojskowych i zwiększenia przewidywalności.

Dyskusja o strategii Sojuszu wobec Chin nie jest jeszcze zakończona. Można się spodziewać, że będzie on adaptował swoją politykę do coraz większej agresywności Pekinu, tak jak w ostatnich latach robi to w stosunku do Rosji. Dalsze kroki będą zależały od stanowiska największych sojuszników europejskich (głównie Francji i Niemiec). W obecnej dekadzie Rosja pozostanie największym bezpośrednim zagrożeniem dla Sojuszu, co jest korzystne z perspektywy państw wschodniej flanki.

Europejskie bezpieczeństwo: NATO, USA, UE i koalicje chętnych

Przedstawiona wyżej adaptacja NATO odbywa się w coraz bardziej złożonym środowisku europejskiego i transatlantyckiego bezpieczeństwa, w którym Sojusz pozostaje (wraz z równoległymi działaniami wojskowymi USA) odpowiedzialny za kwestie obrony zbiorowej. Jednocześnie zaczynają się rozwijać inne – poza NATO – formaty współpracy Stanów Zjednoczonych z Europą oraz kooperacji pomiędzy państwami europejskimi w obszarze szeroko pojętego bezpieczeństwa.

Od kilku lat mamy do czynienia z procesem wzmacniania polityki bezpieczeństwa Unii Europejskiej. Obecnie trwają prace nad jej strategią bezpieczeństwa, tzw. Kompasem Strategicznym, który ma zostać zatwierdzony w pierwszej połowie 2022 r. podczas francuskiego przewodnictwa w Radzie UE. Kompas ma wytyczać cele w czterech obszarach: reagowania kryzysowego, rozwoju zdolności wojskowych, odporności krajów członkowskich oraz rozwijania partnerstw w zakresie bezpieczeństwa z organizacjami międzynarodowymi i państwami trzecimi. W Unii ścierają się różne stanowiska co do tego, jakim aktorem powinna się ona stać w polityce bezpieczeństwa. Z jednej strony grupa państw pod przewodnictwem Francji chce ambitnej polityki – możliwości prowadzenia samodzielnych dużych operacji reagowania kryzysowego oraz wypracowania w tym celu autonomicznych względem USA i NATO zdolności wojskowych i struktur dowodzenia. Według Paryża UE powinna też mieć własną agendę, jeśli chodzi o wzmocnienie szeroko rozumianej odporności państw członkowskich i kształtowanie relacji m.in. z NATO. Z drugiej strony transatlantycko nastawieni członkowie UE, dla których Sojusz pozostaje główną organizacją zapewniającą bezpieczeństwo w Europie, opowiadają się za ograniczeniem nierealistycznych z politycznego i wojskowego punktu widzenia ambicji Unii w dziedzinie reagowania kryzysowego w jej sąsiedztwie. Są też za ścisłym połączeniem jej wsparcia finansowego i biurokratycznego dla rozwijania zdolności wojskowych państw członkowskich z priorytetami i procesami w Sojuszu. Z perspektywy wschodniej flanki kluczowa jest jak najlepsza koordynacja pomiędzy UE a NATO we wszystkich wymienionych obszarach. Czy do niej dojdzie i jakie cele wyznaczy sobie Unia, zależeć będzie od wyniku negocjacji pomiędzy jej członkami przy współudziale struktur unijnych, a także od tego, jak faktycznie przebiegnie wdrażanie ustaleń Kompasu^[12].

Coraz ważniejszy dla szeroko pojętego bezpieczeństwa Zachodu staje się też dialog Stanów Zjednoczonych z Unią Europejską dotyczący polityki gospodarczej, handlowej, klimatycznej, a także bezpieczeństwa, w który obecna administracja amerykańska – w przeciwieństwie do poprzedniej – zdecydowała się zaangażować. Szczyt USA–UE odbył się dzień po czerwcowym spotkaniu NATO w Brukseli^[13]. To w ramach tego dialogu, a w mniejszym stopniu w samym Sojuszu, będą się rozstrzygały kluczowe amerykańsko-europejskie konsultacje i koordynacja działań względem Chin w obszarach technologicznym i gospodarczym. Co więcej, rozmowy amerykańsko-unijne na wysokim szczeblu zostały rozszerzone o politykę wobec Rosji (w jej niewojskowym wymiarze). Postanowiono również o ustanowieniu dialogu na temat bezpieczeństwa, choć w bardziej ograniczonym wymiarze niż w grudniu 2020 r. życzyła sobie tego Komisja Europejska^[14]. Administracja Bidena chce uczestniczyć w wybranych projektach współpracy wojskowej PESCO (USA dołączyły do projektu mobilności wojskowej) oraz kooperacji zbrojeniowej współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Obronnego. To, czy zostanie dopuszczona do tych ostatnich, zależy w dużej mierze od zmiany negatywnego stanowiska Paryża.

Do przedstawionej układanki należy dodać europejskie koalicje chętnych – głównie pod francuskim przywództwem – realizujące (z częściowym zaangażowaniem wojskowym USA lub bez niego) działania w zakresie reagowania kryzysowego w południowym sąsiedztwie Europy. We francuskiej operacji sił specjalnych Takuba wspierającej siły zbrojne państw G5 w zwalczaniu ekstremistów w regionie Sahelu biorą udział Estonia, Czechy, Szwecja, Włochy, Dania, Portugalia, Holandia i Rumunia. W morskiej misji EMASOH mającej zwiększyć świadomość sytuacyjną w cieśninie Ormuz i Zatoce Omańskiej uczestniczą Dania i Holandia (oraz Belgia i Grecja, wystawiające personel w dowództwie operacji). Takich europejskich koalicji chętnych może być w przyszłości więcej, również w związku z wycofywaniem się NATO z operacji reagowania kryzysowego. Europejskie działania tego typu będą realizowane w dużej mierze poza UE, w której najprawdopodobniej często nie będzie na nie zgody, ale być może również przy użyciu jej struktur. W ramach wypracowywania Kompasu Strategicznego dyskutowane są możliwości uruchomienia art. 44 TUE^[15] do formowania w Unii koalicji chętnych do prowadzenia operacji wojskowych przy wykorzystaniu unijnych instrumentów.