Niebezpieczne związki. Unijne problemy z szybkim i skoordynowanym odchodzeniem od rosyjskiego gazu

Ogłoszony 18 maja pakiet dokumentów REPowerEU potwierdza unijne dążenie do zakończenia zależności energetycznej od Rosji. Równocześnie jednak ilustruje problemy związane z procesem odchodzenia od rosyjskiego gazu, a przede wszystkim z szybkim ograniczaniem jego importu. Silna zależność części państw UE od surowca z Rosji, utrzymujące się bardzo wysokie ceny oraz wizja kryzysu i potencjalnie niedoborów gazu w trakcie najbliższej zimy utrudniają wewnątrzunijną zgodę na znaczącą, skoordynowaną redukcję dostaw jeszcze w tym roku. W rezultacie z jednej strony wewnątrzunijne dyskusje o objęciu rosyjskiego gazu sankcjami są bardzo trudne i coraz rzadsze, z drugiej zaś – widoczne staje się pewne ograniczenie ambicji Komisji Europejskiej (KE) dotyczących poziomu i tempa redukcji importu z Rosji w ramach REPowerEU. Tę słabość UE wykorzystuje Moskwa. Kontrsankcje rosyjskie, w tym żądanie płatności za dostawy gazu w rublach, nie tylko prowadzą do podziałów w UE lecz także odwracają dotychczasową logikę dyskusji. Większość państw i podmiotów aktywnych na rynku unijnym zamiast myśleć o tym, jak najszybciej ograniczyć import rosyjskiego gazu, zastanawia się, jak zagwarantować sobie jego dostawy na nowych zasadach. W konsekwencji maleje rola KE w wypracowywaniu wspólnych zasad relacji gazowych UE z Rosją na rzecz indywidualnych działań państw, co skutkuje osłabieniem spójności działań unijnych. Tymczasem Moskwa wydaje się przejmować kontrolę nad procesem zmniejszania dostaw rosyjskiego surowca na rynek europejski, a zachowując wciąż znaczący poziom eksportu, utrzymuje też istotny instrument wpływu na UE w kontekście zbliżającej się zimy.

UE wobec importu rosyjskiego gazu

Silna zależność UE od rosyjskiego gazu, której konsekwencje są wzmacniane przez szalejące od ubiegłej jesieni i coraz bardziej uderzające Europejczyków po kieszeniach ceny gazu i energii, stanowi jeden z czynników utrudniających zdecydowaną i szybką reakcję na rosyjską agresję na Ukrainę. Po długich dyskusjach i z trudem (przy przyznaniu szeregu wyłączeń), Unii udało się porozumieć w sprawie sankcji na import ropy z Rosji. Temat sankcji dotyczących gazu ziemnego – w przypadku którego poziom zależności zarówno całej UE, jak i poszczególnych państw jest wyraźnie większy niż od ropy – jest jeszcze trudniejszy, bardzo kontrowersyjny i odkładany w czasie. W chwili obecnej dyskusja o możliwości nałożenia embarga na import gazu z Rosji de facto zniknęła z unijnej agendy.

Poparciem cieszy się natomiast ogłoszony w marcu 2022 r. plan Komisji Europejskiej REPowerEU przewidujący stopniowe odchodzenie od importu rosyjskiego gazu, w tym zmniejszenie zależności do końca tego roku o dwie trzecie i całkowitą rezygnację ze sprowadzania surowca z Rosji do 2027 r. Niepokoi jednak to, że już w majowym pakiecie propozycji konkretnych działań w ramach REPowerEU zauważyć można pewne ograniczenie ambicji i brak niezbędnych szczegółów dotyczących najbliższych miesięcy. Podtrzymane zostało dążenie do uniezależnienia się od rosyjskiego gazu przed końcem obecnej dekady, natomiast nieoczywiste już jest, do kiedy konkretnie ma to nastąpić. Nie widać też jednoznacznej determinacji, by osiągnąć zakładaną wcześniej redukcję importu z Rosji o dwie trzecie przed końcem roku. Nie jest również wyjaśnione, co konkretnie miałoby to oznaczać – redukcję dostaw w grudniu 2022 r. w porównaniu z grudniem 2021 r. czy – nierealne^[1] – ograniczenie o 66% importu w całym 2022 r. Nie ma wreszcie uzgodnionych konkretnych celów redukcyjnych dla poszczególnych państw ani dookreślenia, jaką rolę mogłaby w tym procesie odgrywać Komisja Europejska.

Co więcej, wydaje się, że – poza kwestiami związanymi z legislacją dotyczącą magazynów gazu (obowiązek ich zapełniania przed sezonem grzewczym i inne zmiany do rozporządzenia o bezpieczeństwie dostaw gazu oraz rozporządzenia o warunkach dostępu do unijnych sieci gazociągowych^[2]) – zmniejszyło się także zainteresowanie większości państw członkowskich wypracowaniem wspólnych, skoordynowanych przez KE działań mających ułatwić przygotowanie na najbliższą zimę i przetrwanie wciąż możliwego kryzysu gazowego. Nie widać, przynajmniej na razie, znaczącego zainteresowania platformą do wspólnych zakupów gazu (jednoznacznie chcą z niej korzystać w skali regionalnej Bułgaria i Grecja) ani wymiernych rezultatów osiągniętych dzięki wykorzystywaniu tego instrumentu. Widoczne są natomiast indywidualne działania poszczególnych państw mające na celu zmniejszanie zależności od rosyjskiego gazu. Aktywnie poszukują alternatywnych źródeł zarówno najwięksi importerzy surowca z Rosji w UE, tacy jak Niemcy (których zależność ma według deklaracji rządu spaść do końca 2022 r. z ponad 50% do ok. 30%^[3]) i Włochy (podpisujące kolejne umowy na import surowca z krajów afrykańskich), jak i mniejsze państwa, takie jak Litwa (która od kwietnia wstrzymała całkowicie import z Rosji), Estonia (która razem z Finlandią uruchamia już najbliższej zimy pływający terminal LNG) czy Słowacja (która właśnie podpisała umowę na import gazu z Norwegii w tym i przyszłym roku).

Zmiana w poziomie dostaw rosyjskiego gazu do UE

Tymczasem w pierwszych tygodniach po wybuchu wojny unijny import surowca de facto rósł. Jak pokazało doświadczenie ubiegłego roku, ograniczenia dostaw gazu z Rosji i ich niestabilność, a także niskie zapełnienie magazynów (szczególnie tych posiadanych w UE przez Gazprom) odbijają się mocno na sytuacji unijnego rynku, w tym na cenach surowca. Wojna na Ukrainie i eskalacja rosyjsko-unijnych napięć tylko pogłębiły niepewność na rynku. W konsekwencji, od czasu agresji Rosji unijne koncerny starały się maksymalizować wielkości sprowadzane od Gazpromu w ramach kontraktów długoterminowych i m.in. zapełniać magazyny w obliczu coraz mniej przewidywalnej przyszłości importu z Rosji. Skutkowało to, paradoksalnie, zwiększeniem europejskich płatności za gaz (i ropę) na rzecz Moskwy oraz, wraz z kolejnymi informacjami o rosyjskich zbrodniach wojennych, wzrostem nacisków unijnej opinii publicznej, by wstrzymać dostawy. Wreszcie – pomimo wojny – w efekcie stabilności podaży gazu z Rosji i jego tranzytu przez Ukrainę spadły ceny na unijnych giełdach.

Wykres. Przesył gazu z Rosji przez Ukrainę w 2022 r.

Źródło: OGTSU.

W kwietniu przesył rosyjskiego gazu do Europy zaczął spadać. Początkowo wiązano to przede wszystkim z sytuacją na rynku i niższymi, stabilizującymi się cenami gazu (w porównaniu z tymi pod koniec lutego i w marcu). W późniejszym czasie na zmniejszenie rosyjskiego eksportu zaczęły też wpływać coraz trudniejsze relacje UE z Rosją. Po pierwsze, Litwa ogłosiła zakończenie od początku kwietnia importu rosyjskiego gazu. Wstrzymanie dostaw ze względu na sytuację rynkową nastąpiło również w przypadku Łotwy i Estonii. 27 kwietnia Rosja wstrzymała dostawy do Polski i Bułgarii w związku z tym, że polskie PGNiG i bułgarski Bulgargaz odmówili uiszczenia płatności w rublach według nowego, sprzecznego z zapisami kontraktów, rosyjskiego schematu. 21 maja podobna sytuacja miała miejsce w przypadku Finlandii, gdzie płatności w rublach odmówiło Gasum^[4]. Następnie od 31 maja ustały dostawy do holenderskiej firmy GasTerra, a 1 czerwca – do duńskiej Ørsted i Shell Energy Europe Limited, dostarczającej część surowca na rynek niemiecki. Według doniesień medialnych^[5] Rosja miała także odmówić pod koniec kwietnia przyjęcia płatności za gaz od Gazprom Marketing & Trading^[6], a 11 maja, w ramach kontrsankcji, wstrzymała dostawy do wszystkich spółek z grupy Gazprom Germania. Należy do nich szereg firm aktywnych na rynku handlu gazem, takich jak Wingas czy WIEH, za pośrednictwem których Gazprom sprzedawał surowiec do odbiorców m.in. w Niemczech, Wielkiej Brytanii, Holandii, Francji czy Belgii^[7]. Według szacunków niemieckiego ministra gospodarki i ochrony klimatu kontrsankcje rosyjskie skutkowały spadkiem dostaw rosyjskiego gazu do Niemiec o ok. 10 mln m³ dziennie.

Także od 11 maja, w związku z trwającymi działaniami wojennymi, czasową utratą kontroli nad częścią swojego terytorium i znajdującą się na nim infrastrukturą gazową, a wreszcie w wyniku przypadków podkradania gazu na terenie obwodu ługańskiego, znajdującego się pod kontrolą Rosji, Ukraina wstrzymała przesył przez Sochraniwkę – jeden z dwóch punktów granicznych z Rosją. Choć kontynuowany jest tranzyt przez większy punkt Sudża, którym można przesłać wielokrotnie więcej gazu niż wynosi bieżące wykorzystanie, Gazprom odmówił przekierowania wolumenów, które miały płynąć przez Sochraniwkę.

W rezultacie całkowita wielkość eksportu rosyjskiego koncernu do Europy spada. Według informacji Gazpromu tylko w pierwszych pięciu miesiącach 2022 r. wolumen sprzedaży gazu do krajów tzw. dalszej zagranicy (Europa bez państw bałtyckich, Turcja i Chiny) miał spaść o 27,6% r/r, przy czym eksport do Chin wyraźnie rósł. Od kwietnia, na skutek odmowy uiszczania płatności w rublach i/lub indywidualnych decyzji o wstrzymaniu importu rosyjskiego gazu, wstrzymane zostały dostawy z Rosji do państw importujących w 2021 r. w sumie ok. 23 mld m³ surowca^[8]. Dodatkowo maleje i zmniejszać się będzie poziom importu państw unijnych, w tym Niemiec, stopniowo dywersyfikujących źródła dostaw.

Rosyjskie kontrsankcje problemem dla UE

Równolegle, m.in. w związku z terminami opłat za rosyjski gaz, pod koniec maja utrzymywały się obawy dotyczące najbliższej przyszłości dostaw surowca do UE. Niejasny pozostawał i wciąż pozostaje sposób realizacji schematu płatności „ruble za gaz” oraz konsekwencje wybranego modelu uiszczania opłat. Sam schemat skonstruowany został niejednoznacznie, co umożliwia jego wdrażanie poprzez różne rozwiązania w przypadku poszczególnych kontrahentów Gazpromu (na co wskazuje m.in. premier Bułgarii) oraz przyznawania przez stronę rosyjską wybranym firmom wyłączeń z jego obowiązywania. Konieczność otwierania dwóch kont (eurowego lub dolarowego i rublowego) w Gazprombanku, niejasność co do tego, czy, na jakich warunkach oraz czy dla wszystkich odbiorców transakcja może być uznana za zakończoną po uiszczeniu płatności w euro – wszystko to rodzi kontrowersje i niepewność firm unijnych. Jest to też zachęta do szukania, przynajmniej przez część europejskich odbiorców, sposobów kontynuowania współpracy z Gazpromem, a także stanowi to narzędzie prowadzące do pogłębiania podziałów wewnątrz UE.

Problem pogarsza brak jednoznacznego, wspólnego stanowiska państw członkowskich w sprawie jednostronnej zmiany przez Rosję systemu płatności za dostawy. Komisja Europejska od początku była przeciwna uiszczaniu przez unijne firmy należności za gaz w rublach, twierdząc, że będzie to złamaniem sankcji nałożonych na Moskwę. W pierwszym okresie starała się też wypracować skoordynowaną, wspólną odpowiedź na nowe, sprzeczne z kontraktami na dostawy gazu do unijnych odbiorców surowca, wymagania Kremla. Najpewniej w związku z oporem szeregu państw i firm europejskich ambicje KE zostały jednak ograniczone. Opublikowane w połowie kwietnia wytyczne Komisji^[9] były na tyle niejednoznaczne, że pozwalały na wzajemnie sprzeczne interpretacje: część krajów utwierdziły w przekonaniu, że nie powinny płacić za dostawy rosyjskiego surowca według nowego schematu, a z kolejnym innym państwom ukazały, że jest szansa na znalezienie kompromisu, by te opłaty uiścić. W konsekwencji z jednej strony Polska, Bułgaria (a później również Finlandia, Holandia i Dania) nie tylko odmówiły zapłaty za surowiec w rublach, lecz także nie przelały należności w euro do Gazprombanku, obstając przy zapłacie według zasad ustalonych w kontraktach, co skutkowało wstrzymaniem rosyjskich dostaw do tych krajów. Z drugiej – zaczęły pojawiać się informacje o kolejnych firmach otwierających konta w Gazprombanku. Stanowisk państw członkowskich i działań firm europejskich nie udało się uspójnić pomimo apeli o jedność i solidarność po wstrzymaniu dostaw gazu z Rosji m.in. w czasie nadzwyczajnej rady energetycznej UE 2 maja.

Wydane w maju kolejne wytyczne Komisji^[10] rozumiane były przez wielu jako instrukcja, jak płacić za gaz w euro w ramach rosyjskiego schematu, i de facto zielone światło do kontynuowania współpracy z Gazpromem na nowych zasadach. Według doniesień medialnych konta – tylko eurowe lub eurowe i rublowe – miało otworzyć w Gazprombanku ponad 20 firm unijnych. Prowadzi to do pogłębiania różnic w UE i podziału na tych podchodzących bardziej pryncypialnie do kwestii współpracy gazowej z Rosją w czasie wojny, w tym do sprawy płatności zgodnie z nowym schematem (oprócz Polski i Bułgarii także Litwa, Estonia, Finlandia, Holandia i Dania) i podmioty działające bardziej pragmatycznie (jak np. firmy austriackie, niemieckie, włoskie, francuskie, czeskie, węgierskie, słoweńskie czy słowackie^[11]). Jeśli w tym czasie handel gazem z Rosji nie zostanie poważnie zakłócony lub zerwany z innych przyczyn, będzie to prowadzić do coraz większych różnic, co uwidoczni się już w kolejnych miesiącach 2022 r. Część państw unijnych będzie wtedy wciąż zaopatrywana w surowiec rosyjski w miarę stabilnie i po przewidywalnych cenach, podczas gdy inne gorączkowo poszukiwać będą najpewniej droższych alternatyw i będą mieć problem, by domknąć roczny bilans gazowy i zapełnić przed zimą magazyny. Równocześnie jednak utrzymanie nieco tylko ograniczonych dostaw gazu z Rosji do UE umożliwia państwom unijnym (takim jak Polska czy Bułgaria), do których te dostawy ustały, import brakujących wolumenów z sąsiednich państw unijnych.

Problemem dla europejskiego rynku są też inne posunięcia Moskwy. Objęcie sankcjami firmy Europol Gaz wiąże się z trwałym wstrzymaniem przez Gazprom tranzytu surowca do Europy gazociągiem jamalskim. Tym samym zmniejsza się liczba szlaków eksportowych z Rosji do UE, co ogranicza możliwości techniczne zwiększania importu w przypadku nagłych skoków popytu (m.in. w okresie zimowym), a to powoduje spadek bezpieczeństwa dostaw w Unii. Jest to szczególnie ważne w kontekście trwających działań wojennych i nieustającego fizycznego zagrożenia ze strony rosyjskiej dla trwałości tranzytu szlakami ukraińskimi. Do tego dochodzą wyzwania związane z płatnościami tranzytowymi. W drugiej połowie maja ukraiński Naftohaz poinformował, że Gazprom przestał w pełni płacić w związku z zamknięciem przesyłu przez jeden z rosyjsko-ukraińskich punktów granicznych. Może to prowadzić do sporu między Gazpromem a Naftohazem i OGTSU oraz – jeśli nie zakłócać faktycznie poziomu tranzytu (który pozostaje niski) – to zwiększać napięcia i niepewność na rynku.

Bieżące wyzwania a wizja kryzysu gazowego

Wiele wskazuje na to, że UE w dużym stopniu straciła inicjatywę, a Rosja przejęła kontrolę nad procesem zmniejszania dostaw gazu na rynek europejski. To działania Moskwy w ostatnich tygodniach determinują wielkość eksportu, w tym tempo jego spadku i szlaki. Ograniczanie dostaw przełoży się na mniejsze ilości gazu na rynku unijnym, co będzie utrudniać zapełnianie magazynów oraz testować solidarność państw członkowskich. Rezygnacja z wykorzystywania gazociągu jamalskiego, przy trwałym ryzyku dla stabilności dostaw przez Ukrainę, zwiększa znaczenie rosyjskich szlaków Nord Stream 1 i TurkStream oraz stwarza szanse na zabieganie przez Rosję o uruchomienie Nord Streamu 2. Dodatkowo umiejętnie podsycając niepewność na rynku oraz nieprzejrzystość związaną m.in. z zasadami dostaw (gaz za ruble), Kreml przyczynia się do wzrostów cen i pogłębiania wewnątrzunijnych podziałów. W konsekwencji debata o formie płatności i innych działaniach rosyjskich oraz niepewność co do tego, kto i na jakich zasadach utrzyma dostawy gazu, wydają się przyćmiewać wcześniejsze unijne dyskusje na temat możliwości wstrzymania w ogóle importu rosyjskiego surowca oraz szybkiego ograniczania jego importu jeszcze w tym roku. Wiele podmiotów aktywnych na europejskim rynku gazu większą uwagę poświęca obecnie temu, jak – pomimo zmiany zasad płatności – mieć gwarancję dostaw z Rosji, a nie temu, w jaki sposób zmniejszać te dostawy.

Co więcej – kontrolując proces zmniejszania przez Europę importu rosyjskiego gazu – Moskwa ma szansę, możliwe że po raz ostatni, wykorzystywać dostawy surowca instrumentalnie do osiągania swoich celów politycznych. Wstrzymanie importu do Polski i Bułgarii kosztowało Gazprom niewiele. Oba kraje nie są największymi odbiorcami surowca w UE i nie chciały przedłużać wygasających pod koniec tego roku kontraktów. Jednocześnie dzięki takiej zagrywce Gazprom wpłynął na sytuację na rynku (podtrzymanie wysokich cen gazu spowoduje najpewniej to, że mniejsze wolumeny sprzeda za większe pieniądze) oraz – udowadniając gotowość do wstrzymania dostaw – na działania pozostałych firm i państw unijnych. Równocześnie utrzymuje jak dotąd znaczące dostawy do Europy, które realizowane są jednak coraz bardziej na rosyjskich zasadach. W konsekwencji Moskwa wciąż ma możliwość wykorzystania zależności większości państw UE przeciwko nim i zagrania kartą gazową (np. w reakcji na niedawną decyzję o unijnych sankcjach na ropę z Rosji) jesienią i zimą, gdy popyt na gaz będzie najwyższy, podobnie jak wrażliwość społeczeństw i gospodarek, a więc i polityków na poważniejsze zakłócenia w dostawach.

Trudno obecnie prognozować, czy UE zdecyduje się na działania mogące znacząco zwiększyć jej wpływ na kształt relacji gazowych z Rosją i odporność na ewentualny szantaż przed zbliżającym się sezonem grzewczym. Dla coraz większej liczby państw członkowskich priorytetowym bieżącym wyzwaniem pozostaje nie tyle zależność od Rosji, ile rekordowe ceny energii. Niewiele z podejmowanych i planowanych w ramach pakietu dokumentów REPowerEU działań może przynieść efekty w perspektywie najbliższych miesięcy. Krótkoterminowo kluczowe są nowe, nadzwyczajnie szybko uzgodnione przepisy dotyczące obowiązku zapełniania magazynów, które mają wejść w życie przed sezonem grzewczym i przyczynić do zgromadzenia wystarczających rezerw gazu przed zimą.

Mniej jasna jest przyszłość i przede wszystkim skala wykorzystania opcji wspólnych zakupów gazu, w tym niepewne pozostaje to, czy będą nimi zainteresowani najwięksi importerzy gazu w UE, co przełożyłoby się na możliwość sprowadzenia większych ilości surowca po atrakcyjnych cenach. Brakuje informacji, jak duże mogą być redukcje zużycia gazu w poszczególnych państwach UE jeszcze w tym roku, szczególnie w okresie zimowym, i jak skutecznie do takich oszczędności zachęcać. Pomimo aktualizacji rozporządzenia o bezpieczeństwie dostaw nie jest w pełni jasne, jak koordynować – w ramach konkretnych działań – dostawy i przepływ gazu oraz nimi zarządzać na poziomie międzypaństwowym w razie ewentualnego kryzysu i racjonowania – różnego w różnych państwach – dostaw surowca. Nie widać m.in. zaawansowanych prac na rzecz udrożnienia kluczowych łączników w unijnej sieci gazociągowej mających umożliwić dystrybucję ewentualnych alternatywnych dostaw i przesył surowca z Zachodu na Wschód (o co apeluje m.in. KE).

Wreszcie, co chyba najistotniejsze, brak jest jasnej wspólnej strategii dotyczącej ograniczania zależności od rosyjskiego gazu. Według pojawiających się w mediach informacji^[12] zależność UE od importu gazu z Rosji miała spaść z ubiegłorocznych 40% do 26%, nie podano jednak szczegółów. Wiadomo, że nieliczne państwa zdecydowały się na całkowite zaprzestanie importu rosyjskiego gazu (jak Litwa) lub na narażenie się na możliwość jego wstrzymanie przez Rosję (Polska, Bułgaria, Finlandia, Estonia i Dania). Część krajów – jak Niemcy – prowadzi intensywne działania na rzecz stopniowego ograniczania zależności, lecz tu także nie przedstawiono przejrzystych informacji o wielkości spadku zapotrzebowania na rosyjski surowiec w poszczególnych państwach. Nie ma też wypracowanych jednolitych zasad współpracy z Rosją w tym obszarze.

Dodatkowo w ostatnim czasie wyraźnie maleje rola KE w zarządzaniu tą problematyczną zależnością i odchodzeniem od niej na rzecz w dużej mierze niezależnych od siebie, a czasem nawet niespójnych, indywidualnych działań poszczególnych państw. Najlepszą ilustracją tego są rozbieżne reakcje na żądanie płacenia za gaz w rublach, które mogą znacząco utrudniać solidarną współpracę w przypadku możliwego poważnego kryzysu najbliższej zimy poprzez pogłębianie podziałów między państwami i różnic w ich sytuacjach konkurencyjnych w warunkach poważnych wyzwań na rynku gazu i problemów gospodarczych. Tymczasem, jak wskazują analizy instytucji badawczych^[13], pomimo wysokich kosztów takiego scenariusza, UE mogłaby sobie poradzić z całkowitym wstrzymaniem dostaw gazu z Rosji pod warunkiem jedności, dużej i wielopoziomowej koordynacji działań (związanej z pozyskaniem alternatywnego surowca, jego dystrybucją i dzieleniem się ponoszonymi kosztami), praktycznej solidarności i przygotowań. Poza zapełnianiem magazynów oraz dopracowaniem planów awaryjnych i zasad współpracy, według unijnych wytycznych, mogłoby się to także przejawiać m.in. w uspójnieniu relacji gazowych z Moskwą. Pomocne mogłoby być w tym wdrożenie wspólnych zakupów rosyjskiego gazu w ramach uruchomionej platformy, a także skoordynowanie decyzji o tempie odchodzenia od importu z Rosji i wypracowanie konkretnych celów i zachęt.