Prymus z problemami: 10 lat członkostwa Chorwacji w Unii Europejskiej

Dekadę temu – 1 lipca 2013 r. – Republika Chorwacji została członkiem Unii Europejskiej. Choć dołączyła do UE jako ostatnia, to należy do najbardziej zaawansowanych w procesie integracji państw Europy Południowo-Wschodniej. W 2023 r. została przyjęta zarówno do Schengen, jak i strefy euro, co nie udało się dotąd ani Bułgarii, ani Rumunii, które dołączyły do Unii kilka lat wcześniej. Członkostwo w UE przyniosło Chorwacji korzyści gospodarcze, takie jak stabilny wzrost gospodarczy, stopniowe podnoszenie się poziomu życia i spadek bezrobocia, ale słaba absorbcja środków unijnych, niska efektywność instytucji państwowych oraz problemy strukturalne krajowej gospodarki nie pozwoliły jej w pełni wykorzystać nowych szans. Co więcej, swoboda przepływu osób przyspieszyła negatywne procesy demograficzne. Państwo skorzystało jednak w pewnym stopniu z przynależności do UE. Dzięki sfinansowanemu przez unijne fundusze terminalowi LNG na wyspie Krk ma szansę stać się istotnym graczem gwarantującym dywersyfikację energetyczną w regionie. Poprzez obecność w unijnych instytucjach Chorwatom udało się podnieść sprawę rodaków mieszkających w Bośni i Hercegowinie (BiH) do rangi debaty ponadpaństwowej. Potencjał odziaływania Zagrzebia na Bałkanach Zachodnich wydaje się jednak nie do końca wykorzystany.

Od eurosceptyków do umiarkowanych eurooptymistów

Integracja Chorwacji z UE rozpoczęła się dekadę po uzyskaniu niepodległości w 1991 r. Warunkiem dojścia do tego etapu była demokratyzacja państwa, która przyspieszyła po 1999 r. wraz ze śmiercią prezydenta Franjo Tuđmana – ojca niezawisłości, ale i polityka o tendencjach autorytarnych. Początkowo opinia publiczna była dość negatywnie nastawiona do członkostwa w Unii. U podstaw eurosceptyzmu leżała niechęć do oddania kompetencji dopiero co powstałego państwa. Przeciwnicy wejścia do UE uważali również, że Chorwacja jest zbyt mała, aby liczyć się na europejskiej arenie. Ponadto duże kontrowersje wzbudzała kwestia współpracy z Międzynarodowym Trybunałem Karnym dla byłej Jugosławii (ICTY) – jeden z politycznych warunków zbliżenia. Schwytanie i skazanie przez trybunał haski emerytowanych generałów Ante Gotoviny i Mladena Markača skutkowało wzmożeniem niezadowolenia społeczeństwa, które uważało ich za bohaterów narodowych, a nie zbrodniarzy wojennych. W tymże 2011 r. poparcie dla integracji wyrażało jedynie 23% Chorwatów[1]. W 2012 r. wojskowi zostali uniewinnieni.

Nastroje eurosceptyczne nasilała dodatkowo eskalacja sporu terytorialnego ze Słowenią. Państwo to uzależniło swoją zgodę na dalsze postępy integracji europejskiej Zagrzebia od korzystnego dla niego wyznaczenia granicy morskiej w Zatoce Pirańskiej. Obawiając się o wynik referendum, rządzący znieśli wymóg 50-procentowego uczestnictwa w nim. Wprawdzie w 2012 r. za wejściem do Unii opowiedziało się ostatecznie 66% obywateli, ale niewielki entuzjazm wobec akcesji znalazł odzwierciedlenie w niskiej frekwencji – zaledwie 43% (jeden z najniższych wyników w unijnej historii). Chorwaci stopniowo nabierali jednak zaufania do UE i jej instytucji, co wynika przede wszystkim z ich rozczarowania własną klasą polityczną. Według sondażu przeprowadzonego w 2013 r. – czyli roku akcesji państwa – unijnym instytucjom wierzyło 36% z nich, podczas gdy własny rząd cieszył się zaufaniem zaledwie 16% obywateli, a jednoizbowy parlament Sabor – 12%[2]. W tym samym badaniu przeprowadzonym dekadę później zaufanie do Unii wyniosło 52%, a do rządu i parlamentu narodowego – po 23%[3].

Gospodarka uzależniona od turystyki

Do pozytywnej oceny członkostwa przyczyniły się zapewne dobre wyniki gospodarcze w okresie poakcesyjnym, popularne projekty realizowane ze środków unijnych czy sukcesy związane z dołączeniem do strefy euro i Schengen – zwłaszcza na tle Rumunii czy Bułgarii, pozostających poza tymi kręgami integracji. Chorwatom nie udało się jednak jak dotąd wykorzystać akcesji jako impulsu do pokonania głównych wyzwań stojących przed państwem, takich jak niska produktywność, wszechobecna korupcja (czwarte miejsce w UE od końca pod względem percepcji korupcji)[4], niedobór wykształconej kadry pracowniczej i emigracja.

Kraj wchodził do UE, wciąż odczuwając konsekwencje globalnego kryzysu finansowego z 2008 r. w postaci długotrwałej recesji. Dostęp do wspólnego rynku i fundusze unijne umożliwiły mu powrót na ścieżkę stabilnego (choć niezbyt wysokiego) wzrostu – średnio 2–3 % PKB w latach 2015–2020. To zaś przełożyło się na wzrost PKB na mieszkańca w parytecie siły nabywczej w stosunku do średniej unijnej z 61% w 2013 r. do 73% w 2022 r. Chorwacja startowała jednak z wyższego pułapu niż znaczna część państw regionu – już włączając się do UE, miała wyższy PKB per capita (ok. 10,5 tys. euro) od państw członkowskich z regionu (m.in. Węgier, Polski, Rumunii i Bułgarii), a w 2022 r. wyniósł on 14,5 tys. euro i był nieznacznie niższy od polskiego. Państwo rozwijało się wolniej od sąsiednich Węgier czy Polski, a porównywalnie przykładowo z niebędącą w UE Serbią[5] (zob. wykres 1). Najbardziej widoczny sukces tego okresu to obniżenie się liczby niezatrudnionych. W 2013 r. stopa bezrobocia wynosiła 17,25%, a w 2022 r. – tylko 6,75% (jeden z najlepszych wyników w historii niepodległej Chorwacji; zob. wykres 2). Spadek o 10 p.p. w przeciągu dekady wiąże się jednak nie tylko z dobrą koniunkturą gospodarczą, lecz także z negatywnymi tendencjami demograficznymi i emigracją siły roboczej.

Wykres 1. Dynamika rozwoju gospodarczego Chorwacji na tle państw regionu

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu.

Wykres 2. Stopa bezrobocia w Chorwacji w latach 2008–2022

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Statisty.

Podstawą chorwackiej gospodarki jest od dekady sektor usług – jego udział w PKB wynosi aż 74%. Przemysł (po włączeniu budownictwa) odpowiada za 23% PKB, a rolnictwo – za 3%. Głównym problemem pozostaje uzależnienie państwa od turystyki, która generuje 25% jego PKB[6] (zob. mapa 1). Powoduje to, że wykazuje ono wyjątkową podatność na wstrząsy zewnętrzne. Jako przykład można wskazać spadek PKB o 8,5% w 2020 r. w trakcie pandemii COVID-19. To chorwacka odmiana tzw. choroby holenderskiej – silnego uzależnienia gospodarki od jednej, szybko rozwijającej się gałęzi. Zależność PKB od tego sektora jest znacznie wyższa niż w przypadku europejskich gigantów turystycznych, takich jak Hiszpania czy Włochy. Co więcej, pogłębia ona różnice w rozwoju, stopie bezrobocia czy poziomie życia pomiędzy nadmorską i kontynentalną częścią kraju, tylko w niewielkim stopniu niwelowane redystrybucją środków budżetowych. Położenie tak dużego nacisku na rozwój turystyki przyczynia się też do zaniedbywania innych gałęzi gospodarki i do pogłębiania się deindustrializacji państwa, co prowadzi do ujemnego salda w handlu zagranicznym (-11 mld euro w 2021 r.).

Mapa 1. Udział turystyki w PKB krajów unijnych w 2019 r.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych firmy Landgeist, landgeist.com.

Problemy rynku pracy i różnice regionalne

Według Ministerstwa Turystyki i Sportu najważniejszym problemem sektora staje się niedobór wykwalifikowanej kadry[7]. Wynika on przede wszystkim z masowej emigracji i niskiego przyrostu naturalnego. Zgodnie z najnowszym spisem powszechnym z 2021 r. Chorwacja ma 3,9 mln obywateli, czyli o 10% mniej niż w 2011 r.[8] Tendencje demograficzne prezentują się gorzej nawet w zestawieniu z wojennymi latami dziewięćdziesiątymi, kiedy z kraju wyjechało 7% mieszkańców. Możliwość legalnej pracy w państwach o wyższym poziomie życia (głównie Niemczech, Austrii i Irlandii) to – obok nadmiernej biurokracji państwowej, słabego i niewydolnego sądownictwa, korupcji czy niekompetencji elit politycznych – jedna z najczęstszych przyczyn masowych wyjazdów do UE[9]. Opublikowane przez Chorwacki Urząd Statystyczny dane wskazują, że proces wyludniania się nie przebiega równomiernie. Dotknął głównie Slawonię, czyli równinną, oddaloną od morza część Chorwacji (opuścił ją co piąty mieszkaniec), a w mniejszym stopniu – zamożniejszą część wzdłuż linii Adriatyku czy Zagrzeb (zob. mapy 2 i 3). Nawet w nadmorskich żupaniach (odpowiednik polskich województw) rozwój koncentruje się na wybrzeżu, podczas gdy interior pozostaje w znacznym stopniu zaniedbany, co jest kolejnym czynnikiem skłaniającym do emigracji.

Mapa 2. PKB per capita poszczególnych regionów Chorwacji w 2020 r. (wyrażone w euro)

Źródło: Chorwacki Urząd Statystyczny, dzs.gov.hr.

Mapa 3. Zmiana liczby ludności Chorwacji na podstawie spisów powszechnych z 2011 i 2021 r.

Źródło: Chorwacki Urząd Statystyczny, dzs.gov.hr.

Inwestycje: efektowne czy efektywne?

Do głównych problemów Chorwacji i barier przed pełnym skorzystaniem przez nią z członkostwa w UE należy niska absorpcja środków unijnych. Od 2013 r. do 2022 r. z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych państwo to miało otrzymać nawet 10,7 mld euro, lecz z zatwierdzonych pieniędzy nie wykorzystało aż 46%[10]. Zgodnie z raportem Europejskiego Trybunału Obrachunkowego Chorwacja zaabsorbowała najmniej zasobów z funduszy ESI na lata 2014–2022 ze wszystkich krajów[11]. Wśród przyczyn złego zarządzania środkami wymienia się m.in.: niewielką efektywność administracji państwowej, słabą współpracę między sektorem publicznym a prywatnym, korupcję czy nieprawidłowości związane z zamówieniami publicznymi. Nieco lepsze wyniki Zagrzeb zaczął osiągać po 2019 r., kiedy z funkcji ministra ds. rozwoju regionalnego i funduszy europejskich ustąpiła Gabrijela Žalac, oskarżana o udział w skandalach korupcyjnych[12]. W ciągu ostatnich dwóch lat państwo notuje znaczny progres w wykorzystywaniu środków unijnych – obecnie absorbuje nawet 72% przyznanych pieniędzy[13].

Wśród unijnych sukcesów inwestycyjnych Chorwacji znajduje się flagowy projekt dywersyfikacji energetycznej regionu czy infrastruktura do LNG. W związku z agresją Rosji na Ukrainę pływający terminal na wyspie Krk okazał się jednym z najważniejszych przedsięwzięć umożliwiających pozyskanie alternatywy dla rosyjskich dostaw gazu do regionu. Plan budowy obiektu w Omišalj na Krk powstał na długo przed wstąpieniem Chorwacji do UE, jednak dopiero presja Brukseli i Waszyngtonu pomogła w jego urzeczywistnieniu. Rosyjskie wpływy w kraju i trudności z realizacją dużej inwestycji w niepewnej sytuacji gospodarczej to główne powody, dla których opóźniło się ono o prawie dekadę. Władze były też niechętne łożeniu na projekt, skoro mogły pozyskiwać surowiec z dotychczasowego kierunku (do 2021 r. większość importowanego gazu pochodziła właśnie z Rosji). Trwająca od 2019 r. budowa pochłonęła łącznie 234 mln euro, z czego ponad 43% pochodziło z unijnego instrumentu finansowego „Łącząc Europę”. Ostatecznie pływający terminal LNG rozpoczął działalność w styczniu 2021 r. W obecnym kształcie jego zdolności regazyfikacyjne wynoszą 2,9 mld m³ rocznie, ale trwają rozmowy na temat zwiększenia przepustowości obiektu do 6,1 mld m³ w 2025 r., dzięki czemu znacząco podniosłaby się rola Chorwacji jako hubu energetycznego regionu. Rozbudowa terminalu jest ważna nie tylko w kontekście odejścia od rosyjskiego surowca – władze chcą też za jego pomocą realizować swoje interesy w BiH. Projekt Southern Gas Interconnection zakłada stworzenie pierwszego połączenia gazociągowego pomiędzy oboma państwami. Miałoby ono przepustowość 1,5 mld m³. To dla Sarajewa szansa na ograniczenie uzależnienia od rosyjskiego gazu, a dla Zagrzebia – istotny instrument wpływu na sytuację sąsiada.

Przedsięwzięciem znacznie bardziej dyskusyjnym pod względem korzyści gospodarczych jest budowa współfinansowanego ze środków unijnych długiego na 2,4 km mostu na półwysep Pelješac, oddanego do użytku w lipcu 2022 r. (zob. mapa 4). Połączył on enklawę wokół Dubrownika – oddzieloną pasem wybrzeża należącego do BiH – z resztą kraju. Most to największy chorwacki projekt infrastrukturalny, do którego dokłada się UE – jego całkowity koszt budowy to 526 mln euro, w tym z Unii pochodzi 357 mln euro. Ogłoszone w 2005 r. pierwsze plany postawienia przeprawy spotkały się z ostrą krytyką władz w Sarajewie, które uważały, że odetnie ona od otwartego morza jedyne miasto BiH leżące na wybrzeżu – Neum[14]. Położenie obiektu zmieniono, ale wdrożenie przedsięwzięcia zawieszono ze względu na trwający kryzys ekonomiczny, a w 2012 r. socjaldemokratyczny rząd premiera Zorana Milanovicia – aktualnego prezydenta Chorwacji – podjął decyzję o rezygnacji z niego. Dopiero członkostwo w UE odmieniło losy inwestycji, zwanej w kraju „projektem pokoleń”. Most jest przykładem przedsięwzięcia niezwykle kosztownego, a zarazem istotnego pod kątem symbolicznym – zapewnia bowiem bezpośrednie połączenie dwóm oddzielonym wcześniej częściom kraju. Jednocześnie tylko w niewielkim stopniu odpowiada na najpilniejsze potrzeby chorwackiej sieci infrastrukturalnej i wpływa na rozwój gospodarczy państwa. Umożliwia wprawdzie niewątpliwie szybsze dotarcie do Dubrownika, lecz liczące nieco ponad 40 tys. mieszkańców miasto to głównie atrakcja turystyczna, a nie ośrodek przemysłu i innowacji. W praktyce zatem inwestycja oznacza dalsze pogłębianie uzależnienia od turystyki. Sens budowy przeprawy podważają też działania podejmowane przez lokalnych polityków, którzy starają się ograniczać ruch turystyczny do „perły Adriatyku”.

Mapa 4. Najważniejsze unijne inwestycje: terminal LNG i most Pelješki

Prymus integracji w UE

Niewątpliwym sukcesem najmłodszego państwa członkowskiego było wejście do strefy euro oraz Schengen. Przyjęcie europejskiej waluty stanowiło priorytet obecnego premiera Andreja Plenkovicia i prezesa chorwackiego banku centralnego Borisa Vujčicia, którzy przekonywali społeczeństwo o korzyściach z tym związanych. Wydarzenie to miało miejsce 1 stycznia 2023 r. Tranzycja z kuny na euro przebiegła stosunkowo płynnie, gdyż nawet przed oficjalnym wejściem do unii walutowej Chorwaci korzystali w życiu codziennym ze wspólnej waluty (a wcześniej z marki niemieckiej), w niej oszczędzali i brali kredyty. W euro nominowane było około dwie trzecie krajowego długu publicznego[15]. W 2021 r. ponad 70% wymiany handlowej przypadało na kraje UE, głównie ze strefy euro, tj. Niemcy, Włochy i Słowenię. Dzięki przyjęciu wspólnej waluty Chorwacja zyskała większą stabilność cen i ograniczyła ryzyko kursowe w transakcjach handlowych. Kolejną pozytywną konsekwencją tego kroku może być wzrost wartości inwestycji zagranicznych, które płyną głównie z krajów członkowskich: Austrii, Holandii, RFN, Włoch czy Luksemburga. Niesie on też korzyści dla najważniejszej gałęzi gospodarki, gdyż ponad połowa turystów pochodzi z krajów należących do strefy euro. Władze w Zagrzebiu liczą, że dołączenie do niej podwyższy pozycję polityczną Chorwacji we wspólnocie – w ten sposób wstąpi ona w główny nurt integracji.

Do Sarajewa przez Berlin

Po spełnieniu nadrzędnych celów polityki zagranicznej z początku tego wieku – wejściu do NATO (2009 r.) i EU (2013 r.) – jednym z najważniejszych pól aktywności chorwackiej dyplomacji stała się w ostatniej dekadzie BiH, a szczególnie obrona interesów żyjących tam Chorwatów. Wagę tej kwestii podkreślały wszystkie dotychczasowe rządy w Zagrzebiu. Zamieszkujący głównie południowo-zachodnią część tego kraju Chorwaci nie mają swojego podmiotu w ramach państwa federacyjnego[16]. Zagrzeb twierdzi, że w związku z tym nie są traktowani na równi z pozostałymi narodami BiH (stanowią przy tym zaledwie 15% jej mieszkańców)[17]. Akcesja do Unii Europejskiej w 2013 r. dała Chorwacji możliwość odgrywania większej roli na Bałkanach Zachodnich – ze szczególnym naciskiem właśnie na BiH. O sile tamtejszych wpływów politycznych może świadczyć fakt, że bośniackich Chorwatów od dawna reprezentuje Chorwacka Wspólnota Demokratyczna BiH (HDZ BiH) – partia córka HDZ, od lat sprawującej władzę w Chorwacji.

Swój status w UE Chorwacja budowała szczególnie w oparciu o bliskie stosunki z RFN, która w przededniu rozpadu Jugosławii wyraźnie wspierała jej państwowość. Szczególne znaczenie mają tu relacje HDZ z niemiecką chadecją, a także współpraca z nią w Europejskiej Partii Ludowej. Do grona chadeków w europarlamencie zalicza się też obecny wysoki przedstawiciel dla BiH Christian Schmidt, były federalny minister ds. żywności i rolnictwa, którego z władzami w Zagrzebiu od lat łączą bliskie więzi (pełni tę funkcję od 1 sierpnia 2021 r.)[18]. Liczne kontrowersje na bośniackiej scenie politycznej wywołało odebranie przez Schmidta z rąk chorwackiego premiera Orderu Ante Starčevicia (wysokiego odznaczenia państwowego) w 2020 r. Oburzenie tamtejszych liderów było tym większe, że order ten przyznawano wcześniej ludziom skazanym za zbrodnie wojenne. Spory generuje również szereg korzystnych dla Chorwatów zmian wprowadzonych przez wysokiego przedstawiciela, który dysponuje w BiH licznymi uprawnieniami[19]. W ocenie Zagrzebia działania Schmidta były właściwe i wyrównywały pozycję polityczną mieszkających tam Chorwatów. Zarazem wzmocniły one siły odśrodkowe w BiH, współodpowiedzialne za obecny kryzys instytucjonalny, który rodzi dla Chorwacji wyzwania dotyczące stabilności sąsiada.

Ocena i perspektywa: przede wszystkim spójność

Dekada członkostwa Chorwacji w UE to czas umiarkowanego, ale wyraźnego rozwoju gospodarczego państwa. Z powodów wewnętrznych – takich jak korupcja, słabość instytucjonalna, zbyt duże oparcie na jednej gałęzi gospodarki – Zagrzebiowi nie udało się w pełni wykorzystać potencjału akcesji. Swoboda przepływu osób w UE stała się przyczyną jednego z największych problemów Chorwacji – emigracji i stopniowego zmniejszania się jej populacji. Choć da się zauważyć konwergencję poziomu rozwoju jej i „starych” państw członkowskich, to narastają różnice w obrębie samej Chorwacji – między zamożniejszym wybrzeżem i stolicą a kontynentalną (głównie północno-wschodnią) częścią kraju. Negatywne trendy demograficzne generują także wyzwania dla turystyki. Dotychczas to mieszkańcy interioru (głównie Slawonii) w sezonie letnim zajmowali się obsługą tłumu przybyszów z innych państw. W 2022 r. do Chorwacji przyjechało rekordowe 18,9 mln turystów – to pięć razy więcej, niż wynosi populacja całego kraju.

Członkostwo w Unii zwiększa szanse Chorwacji na stanie się regionalnym hubem energetycznym. To dzięki wsparciu UE powstał pływający terminal LNG, którego znaczenie wzrosło szczególnie w kontekście wojny na Ukrainie i rezygnacji z rosyjskich surowców. Dodatkowo to unijne fundusze mają być podstawą realizacji planów dotyczących zwiększenia obecnych mocy importowych i budowy nowego gazociągu ze Słowenią. Gaz z chorwackiego terminala pomoże dywersyfikować dostawy dla Austrii, BiH, Niemiec, Słowenii oraz Węgier, co umacnia pozycję Zagrzebia w regionie. Chorwaci swoją rangę w Europie budują również poprzez uczestnictwo w różnego rodzaju formatach współpracy regionalnej, choć angażowali się w nie jak dotąd niekonsekwentnie. W 2015 r. z inicjatywy prezydentów Polski i Chorwacji powołano Trójmorze. Aktywność drugiego z tych państw w nim została znacznie ograniczona w momencie, gdy prezydent Kolindę Grabar-Kitarović zastąpił Milanović. Obecny przywódca patrzy na tę inicjatywę sceptycznie, gdyż obawia się, że członkostwo w niej może zasadniczo pogorszyć relacje z Niemcami.

Chorwacja z sukcesami wykorzystała swoją przynależność do Unii do realizacji celów własnej polityki zagranicznej – władzom udało się podnieść sprawę Chorwatów żyjących w BiH do rangi europejskiej debaty. Integracja niesie dla Zagrzebia korzyści również z perspektywy procesu rozszerzenia Unii o państwa Bałkanów Zachodnich. W bezpośrednim sąsiedztwie Chorwacji leżą bowiem trzy kraje, które ubiegają się o wstąpienie do unijnej wspólnoty: BiH, Czarnogóra i Serbia. Spór ze Słowenią pokazał, że pozycja negocjacyjna państwa, które już do niej należy, jest zdecydowanie silniejsza. Kwestia ta może się okazać kluczowa, ponieważ Chorwację wciąż czekają nierozwiązane spory graniczne, rozliczenia wojen z lat dziewięćdziesiątych czy walka o status chorwackiej mniejszości w tych krajach. Zarazem próba wymuszenia ustępstw pod groźbą zablokowania ich procesu akcesyjnego może podważyć status Zagrzebia w regionie po ich dołączeniu do UE.