Unijne siły szybkiego reagowania: priorytety polityczne i rzeczywiste potrzeby

Wdrożenie celów Kompasu strategicznego, w tym uruchomienie do 2025 r. unijnych sił szybkiego reagowania, nazywanych zdolnością szybkiego rozmieszczenia (Rapid Deployment Capacity, RDC), w liczbie do 5 tys. żołnierzy, należy do priorytetów belgijskiej prezydencji w Radzie UE, która rozpoczęła się 1 stycznia br. Realizacja tej ambicji ma duże znaczenie polityczne z punktu widzenia unijnych instytucji. Mimo zachęt wysokiego przedstawiciela UE do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa Josepa Borrella, aby państwa członkowskie zadeklarowały brakujące czynniki wsparcia strategicznego, niektóre z nich mają opory przed angażowaniem zasobów w przedsięwzięcie faworyzujące potrzeby bezpieczeństwa południa UE i konkurencyjne w stosunku do inicjatyw NATO. Dążenie do politycznego sukcesu, jakim jest wypełnienie celów Kompasu, doprowadzi prawdopodobnie do powołania RDC w przewidzianym terminie. Może jednak być ona pozbawiona części postulowanych zasobów i czynników wsparcia strategicznego, co postawi pytanie o jej faktyczne użycie w przyszłości.

Reagowanie kryzysowe UE

Od końca lat dziewięćdziesiątych rola szybkiego cywilno-wojskowego reagowania w sąsiedztwie zaczęła dla Unii systematycznie rosnąć. Wiązało się to z jednej strony z końcem zimnej wojny i spadkiem znaczenia obrony zbiorowej, a z drugiej – z pojawieniem się nowego rodzaju kryzysów i konfliktów, począwszy od wojen na Bałkanach Zachodnich, a skończywszy na działaniach grup terrorystycznych w Sahelu. Istotną rolę odegrały również wykazywane przez część państw członkowskich ambicje uniezależnienia tego typu posunięć UE od NATO i USA. Zrodziło to zapotrzebowanie na zdolności do szybkiego wystawienia, przemieszczenia i prowadzenia operacji przez ograniczony kontyngent sił w celu np. wykonania ewakuacji czy rozpoczęcia misji stabilizacyjnej.

Po raz pierwszy określoną liczbę żołnierzy zdolnych do działania kraje unijne zdecydowały się wystawić w trakcie Rady Europejskiej w Helsinkach w grudniu 1999 r. (Europejski Cel Operacyjny)^[1]. Pierwszą autonomiczną operacją reagowania kryzysowego UE była zaś misja Artemis w Demokratycznej Republice Konga (2003 r.). Z jej doświadczeń zrodziła się koncepcja Grup Bojowych UE (EU Battlegroups, EUBG), które pełną gotowość operacyjną osiągnęły w 2007 r.^[2] Zakładała ona wystawienie przez państwa członkowskie równolegle dwóch grup batalionowych liczących 1,5 tys. żołnierzy – każdej co sześć miesięcy. EUBG powinny być zdolne do wykonywania zadań przez 30 dni z możliwością przedłużenia tego okresu do 120 dni.

Kompas strategiczny i nowe ambicje

EUBG nie zostały nigdy użyte w scenariuszach reagowania kryzysowego. Wynikało to przede wszystkim z braku woli politycznej krajów członkowskich, ale podnosi się też kwestię finansowania potencjalnych operacji grup bojowych czy braku kluczowych zdolności (tzw. strategic enablers), takich jak rozpoznanie czy transport lotniczy, koniecznych do ich wykorzystania. Wymienione problemy skłoniły państwa EU do reformy EUBG.

Opublikowany w marcu 2022 r. Kompas strategiczny, tj. unijna strategia bezpieczeństwa, zakłada powołanie do 2025 r. modularnej (złożonej z komponentu morskiego, powietrznego i lądowego – w zależności od potrzeb) zdolności szybkiego rozmieszczenia (RDC), liczącej do 5 tys. żołnierzy, na podstawie zmodyfikowanych EUBG ^[3]. Miałaby ona dodatkowo zostać wyposażona w odpowiednie do sytuacji środki wsparcia strategicznego. Kompas zakłada, że RDC powinna już w 2025 r. być gotowa do realizacji dwóch rodzajów scenariuszy: ewakuacji i początku misji stabilizacyjnej w nieprzyjaznym środowisku (non-permissive environment). Ten pierwszy zainspirowała ewakuacja wojskowych i cywilów z Afganistanu latem 2021 r. Konkluzja jest taka, że UE powinna być zdolna do przeprowadzenia podobnej operacji na dużo większą skalę, niż byłoby to możliwe obecnie. Drugi zakłada krótszą i obejmującą intensywne działania bojowe operację przygotowującą grunt pod długotrwałą misję stabilizacyjną pod egidą ONZ, UE lub innej organizacji międzynarodowej. Scenariusze te odnoszą się głównie do interwencji w południowym sąsiedztwie Unii i faworyzują interesy bezpieczeństwa członków UE leżących w regionie basenu Morza Śródziemnego. Największymi zwolennikami RDC są więc właśnie oni, a także kraje unijne nienależące do NATO oraz te państwa, dla których rozwój wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony UE (WPBiO) to priorytet polityczny.

Koncepcja RDC stawia przed państwami członkowskimi wyższe wymagania niż EUBG^[4]. Modularność RDC zakłada elastyczność sił zbrojnych krajów UE w wystawianiu odpowiedniego do konkretnej operacji komponentu (lotniczego, morskiego, lądowego). Ponadto zwiększeniu ulega liczba utrzymywanych w gotowości żołnierzy (zamiast dwóch EUBG po 1,5 tys. chodzi o nawet 5 tys. żołnierzy), a także czas ich dyżurowania (rok zamiast sześciu miesięcy). W toku przygotowań do wystawienia RDC państwa członkowskie powinny też oddać do dyspozycji konieczne czynniki wsparcia strategicznego lub rozwinąć je przed 2025 r. Wśród najważniejszych z nich Kompas wymienia transport strategiczny, ochronę sił, zasoby medyczne, cyberobronę, łączność satelitarną oraz wywiad, obserwację i rozpoznanie. W Unii pojawiają się pomysły, aby rozpoczynającą się aktualnie rewizję priorytetów mechanizmu stałej współpracy strukturalnej (tzw. PESCO) podporządkować potrzebom generacji sił i zasobów na rzecz RDC.

Zwiększoną gotowość bojową RDC mają zapewniać regularne ćwiczenia. Pierwsze (MILEX23) odbyły się w dniach 16–22 października w Kadyksie. Polegały na odtworzeniu początkowej fazy operacji stabilizacyjnej z użyciem komponentów lądowego, morskiego, lotniczego, kosmicznego i cyberbezpieczeństwa. Wzięło w nich udział ok. 2,8 tys. żołnierzy, głównie z Hiszpanii (1,8 tys.), Francji (600) i Portugalii (200). Koszty wspólne ćwiczeń (5 mln euro) pokryto ze środków Europejskiego Instrumentu na rzecz Pokoju (EPF). Niechęć do utrzymywania w półrocznej gotowości i ewentualnego użycia sił była jedną z przyczyn porażki EUBG, gdyż wydatki obciążały przede wszystkim państwa wystawiające grupy bojowe. Kompas strategiczny zobowiązuje kraje UE do refleksji nad wymiarem i redefinicją „wspólnych kosztów” w taki sposób, aby wzmocnić solidarność i zachęcać członków do oddawania swoich sił do puli RDC. Z jednej strony EPF, na który państwa Unii składają się w wysokości proporcjonalnej do ich PKB, wydaje się odpowiadać tym wymaganiom. Z drugiej – RDC będzie w ten sposób finansowana przez wszystkie kraje UE, a wykorzystywana (jeżeli już do tego dojdzie) – głównie w jej południowym sąsiedztwie.

RDC to także pretekst dla instytucji unijnych i popierających rozwój WPBiO państw członkowskich do promowania rozbudowy wspólnych struktur dowodzenia wojskowego^[5]. Kompas strategiczny zakłada, że dowodzenie RDC będzie się odbywało za pośrednictwem narodowych dowództw operacyjnych bądź unijnej Komórki Planowania i Prowadzenia Operacji Wojskowych (MPCC). Ta ostatnia znajduje się jednak dopiero w fazie przygotowania, a niektóre kraje (np. Francja) opowiadają się za jej rozbudowanym kształtem, wymagającym znacznie szerszej obsady personalnej. Z kolei zasoby narodowe są pod tym względem ograniczone, zwłaszcza wobec wyzwań związanych ze wzmocnieniem struktur dowodzenia NATO.

Blokada decyzyjna była dotąd jedną z przyczyn, dla których państwa członkowskie nie sięgały po EUBG. Aby jej uniknąć w przypadku RDC, Kompas zezwala na „refleksję nad zastosowaniem art. 44 Traktatu o Unii Europejskiej”, przewidującego powołanie tzw. koalicji chętnych w celu przeprowadzenia operacji. Uruchomienie art. 44 wymaga jednogłośnej zgody Rady UE, ale możliwość niebrania udziału w operacji (a tym samym nieponoszenia jej kosztów) pozwalałaby na zlikwidowanie blokady decyzyjnej (choć jednocześnie przeczyłaby promowanej przez Kompas idei zwiększonej solidarności).

Wyzwania i perspektywy

Ambicja powołania do życia RDC kontrastuje z praktyczną niechęcią członków UE do stosowania już dostępnego wspólnego instrumentu szybkiego reagowania – EUBG. Zapisy Kompasu strategicznego w sprawie RDC stawiają przed krajami Unii wyzwania idące dalej i wymagające większych zasobów niż w przypadku grup bojowych. Jednocześnie dotychczasowy przebieg prac nad wdrożeniem RDC pokazuje niewielką chęć przeznaczania zasobów na utrzymywanie w gotowości sił reagowania kryzysowego, w tym tak istotnych zdolności wsparcia strategicznego jak wspólna logistyka czy transport lotniczy^[6]. Traktowanie przez instytucje unijne RDC jako flagowego przedsięwzięcia Kompasu świadczy o tym, że realistyczna ocena sytuacji bezpieczeństwa w Europie po rosyjskiej agresji na Ukrainę waży mniej niż dalsze rozwijanie instrumentów unijnej polityki bezpieczeństwa. Z kolei niektóre państwa członkowskie są gotowe do akceptowania daleko idących zobowiązań politycznych, aby podkreślić ambicje UE w sferze WPBiO, lecz ich realizację hamuje analiza rzeczywistych potrzeb i wyzwań. Wątpliwości generuje też zamiar większego uwspólnotowienia kosztów operacji i ćwiczeń RDC (np. ze środków EPF, którego celem powinno być przede wszystkim finansowanie potrzeb państw partnerskich Unii).

Istotnym czynnikiem powstrzymującym kraje członkowskie przed deklarowaniem swoich zdolności na rzecz RDC jest istnienie sił szybkiego reagowania NATO (NRF) i ich postulowana reforma (Allied Reaction Force, ARF)^[7]. Wiele unijnych stolic traktuje priorytetowo zaangażowanie w ramach Sojuszu Północnoatlantyckiego ze względu na jego rolę w obronie zbiorowej, zaś alokowanie dodatkowych zdolności na rzecz UE często jest technicznie niemożliwe. Przedstawiane pomysły dotyczące pozwolenia na oferowanie tych samych sił NRF/ARF i RDC wydaje się natomiast ryzykowne politycznie, gdyż może wywołać konflikt między potrzebą zastosowania NRF/ARF i RDC jednocześnie na dwóch różnych teatrach. Sugerowane przez unijne instytucje możliwości użycia RDC w Armenii, Mołdawii, Gruzji czy na Ukrainie^[8] są w tej chwili dla państw wschodniej i północnej części UE mało przekonujące. Trudno wyobrazić sobie chęć krajów członkowskich do zastosowania RDC przeciwko Rosji (mocarstwu atomowemu) bez udziału NATO lub przeciwko Turcji – członkowi Sojuszu. Obawy budzi również konieczność rozbudowy unijnych dowództw: nie tylko ze względu na ryzyko powielania struktur dowodzenia na poziomie narodowym i natowskim, lecz także z powodu niewystarczającej na potrzeby ich obu (a teraz też unijne) odpowiednio wykształconej kadry oficerskiej.

Scenariusz alternatywny wobec samodzielnego wdrażania RDC przez UE obejmowałby ścisłą współpracę z NATO przy realizacji europejskiej zdolności do szybkiego reagowania w ramach nowych sił ARF. Pozwoliłaby ona uniknąć wspomnianego powielania struktur i uciec przed dylematem podziału zasobów. RDC, stanowiąca de facto część europejskiego wkładu do ARF, wpisywałaby się w padające po obu stronach Atlantyku deklaracje o budowie „europejskiego filaru NATO”. Użycie zdolności Sojuszu – zwłaszcza w zakresie planowania strategicznego – w operacjach unijnych przewiduje porozumienie Berlin Plus z 2002 r.^[9]

Urzeczywistnieniu się koncepcji RDC do 2025 r. zagrażają odmienne priorytety obronne wielu krajów UE. Przesunięcie tej daty pozwoliłoby uniknąć rozczarowania politycznego. Opóźnienie wejścia w życie RDC lub odejście od tego pomysłu jest jednak mało prawdopodobne ze względu na ambicje instytucji unijnych i części państw członkowskich dotyczące wzmacniania autonomii UE w zakresie reagowania kryzysowego, również w związku z niepewną sytuacją po wyborach prezydenckich w USA w 2024 r.

Ogólność zapisów Kompasu strategicznego połączona z zawyżonymi oczekiwaniami wobec RDC sprawia, że najrealistyczniejszym scenariuszem wydaje się jedynie deklaratywne wdrożenie tej zdolności do 2025 r. Może ona przy tym zostać pozbawiona niektórych postulowanych zasobów i czynników wsparcia strategicznego, co sprawi, że członkowie UE nie będą z niej korzystali.