Współpraca Ukrainy z MFW – niespełnione nadzieje na głębokie reformy

Partia Regionów objęła władzę na początku 2010 roku, kiedy Ukraina znajdowała się w zapaści gospodarczej. W ciągu roku, dzięki polepszeniu się koniunktury na rynkach zewnętrznych, sytuacja ekonomiczna tego kraju stopniowo zaczęła się poprawiać. Stabilizacja była w dużym stopniu możliwa także dzięki wznowieniu współpracy z Międzynarodowym Funduszem Walutowym, przewidującej udzielenie kredytu dla Ukrainy w wysokości 15,1 mld USD. Wydzielenie poszczególnych transz zostało uzależnione od przeprowadzenia kompleksowego programu reform. Początkowo współpraca układała się dobrze, jednak w miarę poprawy sytuacji gospodarczej na Ukrainie reformatorski zapał władz w Kijowie wygasał, a trudności w przeprowadzeniu reform narastały. W rezultacie Ukraina nie otrzymała trzeciej, zaplanowanej na marzec br. transzy i obecnie kredytowanie pozostaje zamrożone. Choć zastrzeżenia Funduszu dotyczą wielu aspektów polityki ekonomicznej ukraińskiego rządu, jednak podstawowym warunkiem wznowienia współpracy jest uchwalenie przez parlament ustawy o reformie emerytalnej.

Trudności w wypełnianiu zobowiązań wobec Funduszu odzwierciedlają szerszy problem z przeprowadzaniem reform na Ukrainie, będących jednym z głównych haseł Partii Regionów po przejęciu władzy. Część zmian, które nie naruszają interesów poszczególnych grup wpływu udaje się przeprowadzić łatwo. Jednak bardzo często zmiany nie prowadzą bynajmniej do liberalizacji gospodarki, a wpływowe grupy oligarchiczne skutecznie blokują przeprowadzenie reform, które byłyby dla nich niekorzystne. Czynnikiem hamującym jest także to, że część reform jest dotkliwa dla społeczeństwa, co powoduje spadek poparcia dla rządzących.

Zerwanie współpracy Ukrainy z MFW, choć teoretycznie możliwe, wydaje się mało prawdopodobne. Mimo kontynuowania współpracy z Funduszem, najprawdopodobniej nadzieje na głębokie reformy na Ukrainie należy odłożyć do czasu po wyborach parlamentarnych jesienią 2012 roku.
 

 

 

Kryzys gospodarczy w latach 2008–2009 odbił się na Ukrainie najdotkliwiej spośród wszystkich państw WNP. Główną przyczyną było załamanie się popytu na ukraiński eksport na światowych rynkach. Prowadzona w warunkach kampanii wyborczej populistyczna polityka ówczesnej premier Julii Tymoszenko, która lekceważyła ustalenia z MFW, doprowadziła do dodatkowego pogorszenia sytuacji. W rezultacie PKB za 2009 rok spadł aż o 15,1%, a w listopadzie 2009 roku Fundusz zerwał współpracę z Ukrainą.

Na początku 2010 roku po wyborach prezydenckich i przejęciu pełni władzy Partia Regionów stanęła przed licznymi wyzwaniami gospodarczymi, z których najważniejszym była konieczność poprawy stanu finansów publicznych. Warunkiem niezbędnym było ponowne nawiązanie współpracy z MFW, które gwarantowało dostęp do relatywnie nisko oprocentowanych kredytów oraz poprawiało wizerunek państwa na rynkach finansowych. Samo powołanie rządu w marcu 2010 roku, będące oznaką stabilizacji politycznej, spowodowało pierwsze od początku kryzysu podwyższenie rankingu kredytowego Ukrainy[1].

Jedną z pierwszych decyzji rządu Mykoły Azarowa było rozpoczęcie rozmów z MFW. W lipcu 2010 roku obie strony osiągnęły porozumienie o uruchomieniu nowego programu stand by w wysokości 15,1 mld USD na okres 29 miesięcy. W podpisanym memorandum o współpracy ustalono, że kolejne transze kredytu w wysokości około 1,5 mld USD będą wydzielane co kwartał, w zależności od postępów w wypełnianiu zobowiązań Ukrainy zapisanych w memorandum o współpracy. Pierwsze transze miały być przeznaczone na bezpośrednie wsparcie ukraińskiego budżetu, kolejne na zwiększenie rezerw walutowych Narodowego Banku Ukrainy (NBU). W memorandum strony uznały za priorytet: konsolidację finansów publicznych poprzez redukcję deficytu budżetowego w 2011 roku do 3,5% PKB oraz 2,5% w 2012 roku; przyjęcie reformy emerytalnej; reformę sektora gazowo-paliwowego poprzez urynkowienie cen na gaz oraz restrukturyzację Naftohazu; wzmocnienia sektora bankowego oraz zwiększenie niezależności NBU i uelastycznienie polityki walutowej.

Zobowiązania zawarte w memorandum o współpracy z Funduszem oraz wprowadzenie ścisłej zasady warunkowości w wydzielaniu środków (nieprzestrzeganej podczas współpracy z czasów premierostwa Tymoszenko) dawały nadzieję na głębokie reformy gospodarcze. Pokrywały się również z deklaracjami prezydenta Wiktora Janukowycza. Władze mogły szybko przeprowadzić bolesne społecznie zmiany, zasłaniając się koniecznością wypełnienia warunków MFW oraz zrzucając odpowiedzialność na poprzedników za doprowadzenie do katastrofalnej sytuacji w gospodarce. Jednak w rzeczywistości zadanie to okazało się trudne do realizacji.
 

 

Początkowo władze ukraińskie dynamicznie zabrały się do wprowadzenia niezbędnych zmian. Pierwszą transzę kredytu od MFW Ukraina otrzymała po przyjęciu ustawy ograniczającej deficyt budżetowy w 2010 roku do 5,5% i 50-procentowej podwyżce ceny na gaz dla ludności. We wrześniu 2010 roku Ukrainie udało się znaleźć nabywców na euroobligacje na sumę 2 mld USD o korzystnym oprocentowaniu. Była to pierwsza udana emisja obligacji skarbu państwa od 2008 roku.

W grudniu Rada Najwyższa uchwaliła budżet na rok 2011 zgodny ze zobowiązaniami zawartymi w memorandum o współpracy z MFW – m.in. ograniczono deficyt budżetowy do 3%. Dzięki temu oraz obietnicy szybkiego uchwalenia reformy emerytalnej jeszcze w tym samym miesiącu Rada Dyrektorów Funduszu podjęła decyzję o wydzieleniu Ukrainie drugiej transzy kredytu. Jednak z końcem 2010 roku tempo reform znacznie osłabło.

 

Stosunkowo najlepiej ze swoich zobowiązań wywiązał się Narodowy Bank Ukrainy. NBU wypełnił ustalenia dotyczące polityki monetarnej, m.in. zwiększenia rezerw walutowych i utrzymania stabilnego kursu hrywny. Rezerwy walutowe w maju przekroczyły 39 mld USD, osiągając najwyższy poziom w historii Ukrainy. Również kurs hrywny przez ostatnie 12 miesięcy utrzymywał się na stałym poziomie. W maju br. NBU zgodnie z ustaleniami z Funduszem przyjął szereg regulacji liberalizujących rynek finansowy. Ponownie umożliwił bankom przeprowadzanie operacji swapowych, zarówno na ukraińskim, jak i międzynarodowym rynku walutowym. Bankom zezwolono na sprzedaż i kupno waluty na rynku międzybankowym w ciągu jednej sesji (wcześniej mogły albo kupować, albo sprzedawać) oraz zniesiono ograniczenia na sprzedaż waluty osobom fizycznym[2].

Przeprowadzone zmiany zapewniły większą płynność na rynku walutowym. Ich przeprowadzenie było stosunkowo łatwe, gdyż zmiany nie naruszały interesów żadnej z liczących się grup oligarchicznych.

 

Równocześnie między Funduszem i ukraińskim rządem narastało coraz więcej punktów spornych. Obecnie największym problemem jest przeprowadzenie reformy emerytalnej, której głównym założeniem jest podwyższenie wieku emerytalnego dla kobiet (z 55 do 60 lat) oraz wydłużenie minimalnego stażu pracy z 5 do 15 lat. Wydatki na emerytury na Ukrainie pochłaniają 18% PKB, co jest jednym z najwyższych poziomów na świecie. Rząd, wbrew obietnicom składanym przedstawicielom MFW, kilkakrotnie przekładał uchwalenie odpowiednich ustaw. Początkowo reforma miała zostać przyjęta pod koniec 2010 roku, później w połowie marca br., jednak prezydent Janukowycz oznajmił, że projekt nie jest gotowy do rozpatrzenia przez parlament, gdyż w niewystarczającym stopniu zostały przeprowadzone konsultacje społeczne. Obecnie projekt został zwrócony rządowi do dopracowania i nie jest pewne, czy zostanie rozpatrzony przez Radę Najwyższą podczas bieżącej sesji[3].

Ukraińskie władze są świadome konieczności przeprowadzenia reformy. Obecny wiek emerytalny kobiet jest nieracjonalny, ponieważ średnia długość ich życia wynosi 74 lata (dla porównania – średnia długość życia mężczyzn wynosi 62 lata). Główną przeszkodą we  wdrożeniu reformy jest obawa Partii Regionów przed dalszym spadkiem popularności. Jesienią przyszłego roku odbędą się wybory parlamentarne, a sondaże pokazują, że w ciągu ostatniego roku nastąpił gwałtowny spadek poparcia dla partii rządzącej – z 39,1% w kwietniu 2010 roku do 15,7% w kwietniu 2011 roku[4]. Ważnym czynnikiem jest także obawa przed możliwym wybuchem protestów społecznych spowodowanych reformą.

 

Nie mniej problematyczna jest reforma sektora gazowego. Ukraina zobowiązała się do utrzymania deficytu państwowego koncernu Naftohaz w wysokości 8,5 mld hrywien (1,07 mld USD) w 2011 roku, a od przyszłego roku Naftohaz ma funkcjonować bez dotacji z budżetu. Jednym ze sposobów osiągnięcia tego celu miało być zwiększenie cen gazu dla odbiorców indywidualnych do poziomu rynkowego (obecnie są dużo niższe niż dla odbiorców przemysłowych, którzy płacą cenę rynkową). Różnica w cenie fatalnie odbijała się na kondycji finansowej Naftohazu i hamowała wdrażanie polityki energooszczędności. Po pierwszej 50-procentowej podwyżce, Fundusz na prośbę Kijowa zgodził się na złagodzenie warunków: zamiast podwyżki o 50% cena miała być zwiększana w dwóch etapach – o 20% w kwietniu oraz 10% w lipcu, pod warunkiem że rząd znajdzie środki, aby nie zwiększać deficytu budżetowego. Wbrew ustaleniom, rząd nie podwyższył cen do tej pory. Również i tutaj w opóźnianiu podwyżek decydujące znaczenie ma spadające poparcie dla Partii Regionów.

 

Kwestia podwyżek bynajmniej nie wyczerpuje problemów związanych z sektorem gazowym. Szereg przykładów z ostatnich miesięcy pokazuje, że partykularne interesy poszczególnych grup biznesowych znaczą więcej niż ustalenia z MFW, zgodnie z którymi ma nastąpić stopniowe uzdrowienie finansów Naftohazu. Może to znacznie utrudnić utrzymanie deficytu budżetowego na poziomie 3,5% w tym roku (dofinansowanie Naftohazu jest w niego wliczane). Kontynuowanie takiej polityki stawia również pod znakiem zapytania zniesienie dotacji dla Naftohazu w przyszłym roku.

Najbardziej jaskrawym przykładem działań na niekorzyść państwowego Naftohazu były decyzje władz, których beneficjentem była spółka RosUkrEnergo (RUE). Dmytro Firtasz, współwłaściciel RUE, reprezentuje wpływową grupę, której przedstawiciele są członkami rządu (minister energetyki Jurij Bojko) oraz najbliższego otoczenia Wiktora Janukowycza (szef Administracji Prezydenta Serhij Lowoczkin). W czerwcu ubiegłego roku sąd arbitrażowy w Sztokholmie wydał orzeczenie zobowiązujące Naftohaz do zwrotu 12,1 mld m3 gazu. Ukraińskie władze nie podjęły kroków, aby uzyskać łagodniejszy dla Naftohazu wyrok[5], ponadto w porozumieniu między RUE i Naftohazem w sprawie przekazania gazu wybrano wariant najbardziej korzystny dla RUE, w wyniku którego państwowy koncern poniósł straty w wysokości około 900 mln USD. Innym, podobnym przykładem takich działań jest styczniowa decyzja Naftohazu o wycofaniu roszczeń wobec UkrHazEnergo (spółki-córki RUE) na sumę około 1 mld UAH tytułem opłat za usługi tranzytowe gazu.

W kwietniu podjęto decyzję o pozbawieniu Naftohazu monopolu na import gazu z zagranicy dla odbiorców wewnętrznych[6]. Wcześniej spółka UkrHazEnergo otrzymała licencję na sprzedaż 4,8 mld m3 gazu na terytorium Ukrainy. Będzie to oznaczać wielomilionowe straty dla Naftohazu, gdyż UkrHazEnergo przejmie najprawdopodobniej część odbiorców przemysłowych.

 

W memorandum z MFW Ukraina zobowiązała się do liberalizacji rynku rolnego. Produkcja i przetwórstwo rolne są jedną z ważniejszych (i najbardziej perspektywicznych) gałęzi ukraińskiej gospodarki. W przeciwieństwie do pozostałych sektorów nie jest zdominowana przez żadną z dużych grup oligarchicznych. W ciągu ostatnich miesięcy władze podjęły szereg decyzji zwiększających rolę państwa w sektorze rolnym oraz zapowiedziały kolejne. Na przykład od lutego wprowadzono obowiązek rejestracji kontraktów z odbiorcami zagranicznymi na państwowej giełdzie rolnej. Planowane jest też utworzenie państwowej firmy ubezpieczeniowej zajmującej się rynkiem rolnym. Choć podobne rozwiązania są stosowane w innych krajach, zwiększanie roli państwa jest sprzeczne z intencjami Funduszu.

Ponadto państwo ingerowało w rynek na korzyść określonego przedsiębiorstwa. W październiku 2010 roku rząd wprowadził kwoty na eksport zbóż. Oficjalnym powodem były obawy przed nadmiernym wzrostem cen na rynku wewnętrznym, spowodowane słabym urodzajem. Jednak szybko okazało się, że większość zamówień nie trafia do największych firm działających na rynku rolnym, tylko do nie działającej dotychczas na rynku rolnym firmy ChlibInwestbud. Początkowo ChlibInwestbud był przedstawiany jako przedsiębiorstwo państwowe, później okazało się, że państwo ma w nim pakiet mniejszościowy 49%, reszta należy do udziałowców z Cypru i Rosjan. W rzeczywistości wiele wskazuje na to, że firma ChlibInwestbud jest kontrolowana przez biznesmenów związanych z prezydentem Janukowyczem.

Mimo nacisków Funduszu termin obowiązywania kwot eksportowych był kilkakrotnie przedłużany, co pozwoliło ChlibInwestbudowi ugruntować swoją pozycję na rynku rolnym. Dopiero w maju Rada Najwyższa zadecydowała, że od 1 lipca zamiast kwot będą obowiązywać cła eksportowe na zboża, co powinno zapewnić bardziej sprawiedliwe warunki eksportu.

 

Innym przykładem „liberalizacji” i kolejną kwestią sporną w rozmowach z Funduszem jest zamieszanie wokół utworzenia centralnego depozytu papierów wartościowych. Choć ukraińskie władze formalnie spełniają warunek MFW, robią to w taki sposób, aby zachować kontrolę państwa oraz zaprzyjaźnionych oligarchów nad powoływaną instytucją.

Obecnie na Ukrainie działają trzy depozyty – prywatny, ale nie należący do żadnej z oligarchicznych grup Ogólnoukraiński Depozyt Papierów Wartościowych (ODPW), który kontroluje ponad 80% rynku, Narodowy Depozyt Ukrainy (NDU – 86% akcji należy do państwa) oraz depozyt przy NBU, który zajmuje się operacjami z papierami wartościowymi przedsiębiorstw państwowych. Jednym z wymogów Funduszu było powołanie jednej instytucji zajmującej się rejestracją papierów wartościowych. Przedstawiciele MFW zakładali, że depozyt zostanie stworzony na bazie ODPW, który jest popularniejszy i najlepiej oceniany przez uczestników rynku. Jednak w lutym rząd podjął decyzję o powołaniu centralnego depozytu na bazie NDU oraz depozytu Narodowego Banku Ukrainy. Taka decyzja wywołała sprzeciw MFW, który wolałby, aby większość udziałów depozytu znajdowała się w prywatnych rękach. Mimo nacisków władze w Kijowie się nie ugięły – w kwietniu zastępca szefa Administracji Prezydenta Iryna Akimowa zapowiedziała, że centralny depozyt zostanie powołany do końca czerwca. Głównym udziałowcem będzie państwo, a znaczący wpływ na jego działanie będzie miał najbogatszy Ukrainiec, Rinat Achmetow.
 

 

 

Trzecia transza kredytu MFW miała zostać przeznaczona na zwiększenie rezerw walutowych Narodowego Banku Ukrainy i początkowo była planowana na marzec br. Jednak misja ekspercka Funduszu przebywająca na Ukrainie w lutym nie rekomendowała w raporcie jej wydzielenia. Mimo kontynuowania rozmów do tej pory Ukraina nie otrzymała pieniędzy. Premier Mykoła Azarow oznajmił nawet, że Ukraina może się obejść bez pieniędzy z Funduszu, przyznając przy tym, że takie rozwiązanie byłoby bardzo niekorzystne dla kraju.

Według słów przedstawiciela Funduszu w Kijowie Maxa Aliera, aby otrzymać kolejną transzę, Ukraina musi przyjąć reformę emerytalną, przeprowadzić podwyżkę taryf na gaz oraz zapewnić utrzymanie deficytu Naftohazu zgodnie z przyjętymi ustaleniami. W maju Fundusz jeszcze bardziej usztywnił stanowisko, uznając reformę emerytalną za warunek rozpoczęcia rozmów.
 

 

Mimo obserwowanych problemów i faktycznego zamrożenia kredytowania Ukrainie trudno będzie zrezygnować z kontynuowania współpracy z MFW. Obecna asertywność przedstawicieli ukraińskiego rządu wynika z poprawy sytuacji gospodarczej. Jednak w rzeczywistości, choć pierwsze miesiące br. były korzystne dla ukraińskiej gospodarki (w I kwartale PKB wzrósł o ponad 5%), to ciągle nie osiągnęła ona poziomu sprzed kryzysu, a podstawy do utrzymania wzrostu są niepewne. Utrzymuje się wysokie uzależnienie PKB od eksportu (głównie wyrobów metalurgicznych), który zależy od koniunktury na rynkach zewnętrznych. Ostatnie wydarzenia w państwach Bliskiego Wschodu (ważnych odbiorców ukraińskiej produkcji) spowodowały znaczne spowolnienie wzrostu produkcji przemysłowej, szczególnie w przemyśle metalurgicznym i maszynowym. Stało się to jedną z podstaw do obniżenia prognoz wzrostu PKB do 3,8% przez agencję ratingową S&P.

Teoretycznie Ukraina mogłaby całkowicie zrezygnować z kredytu Funduszu, uzyskując potrzebne sumy z emisji obligacji skarbowych oraz z innych państw (np. Rosji), jednak z powodu znacznie wyższego oprocentowania jest to rozwiązanie mało opłacalne (pieniądze MFW są najtańsze). Od utrzymania współpracy z Funduszem zależy także uzyskanie kredytów z Banku Światowego oraz pomocy makrofinansowej z UE. W tej sytuacji najbardziej prawdopodobne wydaje się wypracowanie kompromisu między Ukrainą i MFW, np. przyjęcie reformy emerytalnej w nieco łagodniejszej formie niż zakładał początkowy projekt oraz przeprowadzenie pozostałych reform w mniejszym zakresie, niż tego wymaga MFW.

Dalsza sytuacja będzie zależeć od prognoz rozwoju gospodarczego dla Ukrainy. Wydaje się, że w przypadku utrzymania wysokiego tempa wzrostu PKB i produkcji przemysłowej rząd może się zdecydować odłożyć reformy i przeciągać rozmowy z Funduszem do wyborów parlamentarnych zaplanowanych na jesień 2012 roku.
 

 

 

Otwarte pozostaje pytanie, jak dalece ukraińskie władze są zainteresowane przeprowadzeniem zapowiadanych reform gospodarczych. Choć obecny rząd jest najbardziej aktywny pod tym względem co najmniej od 2006 roku, jednak jego zapał reformatorski maleje z miesiąca na miesiąc wraz ze zbliżającymi się wyborami parlamentarnymi. Coraz słabszą pozycję mają zwolennicy głębokim zmian, jak wiceszefowa Administracji Prezydenta Iryna Akimowa czy wicepremier Serhij Tyhipko.

Obecnie głównym czynnikiem hamującym reformy jest obawa rządzących przed dalszym spadkiem poparcia i ewentualnym wybuchem niezadowolenia społecznego. W ciągu ostatnich miesięcy miały miejsce protesty na tle ekonomicznym (drobnych przedsiębiorców, nauczycieli, robotników przemysłowych), które gromadziły więcej demonstrantów niż protesty organizowane przez partie polityczne. Także badania społeczne pokazują, że w ukraińskim społeczeństwie rośnie poziom niezadowolenia i gotowość do wystąpień. Wydaje się jednak, że w ukraińskiej elicie panuje konsensus co do konieczności przeprowadzenia trudnych dla społeczeństwa reform, takich jak podwyższenie wieku emerytalnego czy cen na usługi komunalne. Można oczekiwać, że po wyborach parlamentarnych w 2012 roku rząd zdecyduje się podjąć bardziej radykalne kroki w tym kierunku.

Zdecydowanie trudniejszą do przezwyciężenia barierą są oligarchiczne powiązania obecnych władz, które opóźniają bądź uniemożliwiają zmiany w niektórych kluczowych dziedzinach. W przypadku reformy sektora gazowego prędzej czy później dojdzie do urynkowienia cen dla odbiorów indywidualnych oraz dalszej liberalizacji rynku, pod warunkiem że będzie to przeprowadzone z korzyścią dla lobby gazowego. Natomiast zmiany naruszające jego interesy (np. uzdrowienie kondycji finansowej Naftohazu) wydają się mało prawdopodobne, dopóki przy władzy znajduje się obecna ekipa. Można jednak oczekiwać, że reformy, które nie budzą większych kontrowersji (np. w sektorze bankowym), będą kontynuowane.