Rok przełomu w stosunkach turecko-unijnych – próba bilansu

We wrześniu 2016 roku minął rok od wybuchu kryzysu migracyjnego w UE, który stał się podstawą podjęcia bezprecedensowej współpracy turecko-unijnej. Paradoksalnie współdziałanie w opanowaniu kryzysu było zaskakująco efektywne, jednak klimat stosunków turecko-unijnych znacząco się pogorszył. Sytuacja ta jest efektem napięć wewnętrznych w Turcji (oraz w UE), ale w jeszcze większym stopniu skutkiem wywołanych kryzysem realnych zmian w układzie sił między Turcją i UE oraz frustracji Turcji spowodowanej postawą UE w istotnych dla Ankary kwestiach. Zmiana w relacjach turecko-unijnych jest także rezultatem dojrzewających od lat tureckich aspiracji do upodmiotowienia się w stosunkach z Zachodem. Dotychczasowe unijne instrumenty nacisku na Turcję, z procesem eurointegracji na czele tracą swoją skuteczność, co kontrastuje z rosnącą emancypacją i asertywnością turecką. Niezależnie jednak od obecnych, i nieuchronnych w przyszłości, napięć w stosunkach turecko-unijnych, celem Turcji nie jest zerwanie z UE,  lecz wypracowanie nowego, korzystniejszego dla Turcji modelu strategicznych relacji. Pomimo ostatniego zbliżenia z Rosją Ankara wydaje się świadoma braku alternatywy dla strategicznej współpracy z UE, a szerzej – z Zachodem.  

Paradoksy roku przełomu

Kryzys migracyjny w UE, który wybuchł na przełomie sierpnia i września 2015 roku, przyniósł przełom w stosunkach turecko-unijnych. Z inicjatywy Komisji Europejskiej oraz Niemiec – czego wyrazem były liczne wizyty polityków w Turcji jesienią ub.r.[1] – wypracowany został plan zaangażowania Ankary w opanowanie, a w konsekwencji rozwiązanie, najpoważniejszego od lat kryzysu w UE[2]. Zasadniczo plan zobowiązywał Turcję do uszczelnienia granicy turecko-greckiej (głównego wówczas szlaku migracyjnego do UE), podjęcia działań mających poprawić sytuację uchodźców przebywających na terytorium Turcji oraz realizacji programu deportacji i relokacji migrantów między Turcją a UE. W zamian Turcja otrzymywała m.in. obietnicę poważnego wsparcia finansowego (łącznie 6 mld euro do  końca 2018 roku), znaczące podniesienie poziomu stosunków politycznych (gwarancja szczytów turecko-unijnych dwa razy do roku), wreszcie odmrożenie procesu akcesyjnego przy zobowiązaniu strony unijnej do szybkiego wprowadzenia ruchu bezwizowego z Turcją.

Plan opanowania niekontrolowanego i masowego napływu uchodźców/migrantów z kierunku Bliskiego Wschodu we współpracy z Turcją okazał się zaskakująco skuteczny. W okresie między marcem a czerwcem 2016 roku liczba migrantów przypływających z Turcji do Grecji spadła o 95%[3], aby nieznacznie wzrosnąć w połowie lipca, bezpośrednio po nieudanym puczu w Turcji[4]. Z kolei UE otworzyła kolejny rozdział negocjacji akcesyjnych z Turcją (zapowiadając otwarcie kolejnych) i zintensyfikowała prace nad wprowadzeniem ruchu bezwizowego – finalizację początkowo zaplanowano na 30  czerwca, z czasem przesunięto na koniec roku 2016.

Paradoksem wydaje się, że okres efektywnej współpracy w kwestii potężnego kryzysu oraz podniesienia stosunków dwustronnych na niespotykany dotąd poziom, to jednocześnie okres bezprecedensowego zaostrzenia klimatu w relacjach, głównie na poziomie retoryki. Przedstawiciele tureckich władz tradycyjnie już publicznie zarzucają Unii turko- i islamofobię[5] oraz hipokryzję; rażące niewywiązywanie się z umów (m.in. brak obiecanej pomocy finansowej, sabotowanie liberalizacji wizowej); dwuznaczną postawę wobec sił antyrządowych w Turcji; wreszcie publicznie szantażują Unię zerwaniem współpracy (zarówno w wymiarze migracyjnym, jak i strategicznym) czy wsparciem dla nielegalnych migracji na terytorium UE.

Z kolei w mediach europejskich, ale także w części wypowiedzi politycznych w UE narasta krytyka tureckich władz w związku z ich polityką wewnętrzną. Przedmiot najostrzejszej krytyki stanowią bezwzględne zwalczanie opozycji, w tym niezależnych mediów, brutalna walka z Partią Pracujących Kurdystanu (PKK), wreszcie szeroko zakrojone represje wymierzone m.in. w wymiar sprawiedliwości, szkolnictwo, media, policję w konsekwencji nieudanego puczu z 15 lipca 2016 roku. Zdecydowana odmowa władz tureckich zmiany kontrowersyjnego prawa antyterrorystycznego (stosowanego w walce z opozycją) była główną przyczyną niedotrzymania czerwcowego terminu wprowadzenia liberalizacji wizowej[6]. W UE dominuje przekonanie o cywilizacyjnej obcości Turcji, wzmocnione konstatacją o radykalnie antyeuropejskiej reorientacji jej polityki (autorytaryzm i islamizacja w wymiarze wewnętrznym, zwrot w stronę Rosji w polityce zagranicznej).

Wyczerpanie formuły stosunków turecko-unijnych

Zarówno strategiczna współpraca turecko-unijna wobec kryzysu migracyjnego, jak też równoczesny ostry i zasadniczy konflikt między Ankarą a Brukselą są oznaką fundamentalnych zmian, jakie zachodzą w relacjach turecko-europejskich – przede wszystkim przyspieszonej emancypacji Turcji wobec Europy.

Europa (a od czasu zimnej wojny także USA) od dwustu lat niezmiennie jest głównym punktem odniesienia politycznego, cywilizacyjnego (modernizacyjnego) i gospodarczego dla Turcji. Współczesnym wyrazem tych trendów jest członkostwo Turcji w NATO, zabiegi o członkostwo w UE[7] oraz silne związki gospodarcze[8] i społeczne (m.in. ok. 4,7 mln Turków w krajach Zachodniej Europy[9]). Dysproporcja potencjałów, ogromne różnice w stopniu rozwoju społecznego, gospodarczego i politycznego (poważne niedostatki demokracji), wreszcie poczucie obcości cywilizacyjnej sprawiają, że Turcja w UE traktowana była do niedawna jako petent, a proces akcesyjny jako faktycznie niemożliwy do pełnej realizacji. W Turcji świadomość takiego podejścia ze strony Europy jest, obok wzrostu poczucia własnej wartości, główną przyczyną resentymentu wobec Zachodu[10].

Dojście do władzy Partii Sprawiedliwości i Rozwoju (AKP) w 2002 roku znacząco wzmocniło orientację unijną w Turcji. W pierwszych latach rządów odegrała ona kluczową rolę w procesie gruntownej przebudowy politycznej i społecznej państwa (demokratyzacja, wymiana elit), przyspieszonej modernizacji i prężnego rozwoju gospodarki. Efektem było otwarcie procesu akcesyjnego w 2005 roku. Sukcesy Turcji znacząco wzmogły ambicje elit, kontrastowały przy tym z narastaniem problemów w samej Unii wskutek kryzysu gospodarczego 2008 roku i znaczącym spadkiem poparcia dla idei rozszerzenia (proces integracyjny faktycznie wyhamował około 2008 roku). Reakcją Ankary była m.in. aktywizacja na Bliskim Wschodzie, traktowanym jako obszar wpływów politycznych i gospodarczych, a także potencjalnie alternatywne wobec Europy źródło dochodów i inwestycji. Apogeum tureckiego zwrotu na Bliski Wschód przyniosła arabska wiosna (2011), w którą Turcja mocno się zaangażowała (głównie w konflikt syryjski, szerzej we wsparcie dla umiarkowanych sił islamskich), licząc m.in. na wzmocnienie swojej atrakcyjności w NATO i UE. Nadzieje te, najpóźniej w 2013 roku (impas w Syrii, zwycięstwo kontrrewolucji w Egipcie) okazały się płonne, a bezpośrednim efektem polityki bliskowschodniej były m.in. eskalacja konfliktu z PKK, pojawienie się problemu z terroryzmem islamskim w Turcji, wreszcie masowy napływ uchodźców syryjskich (blisko 3 miliony  w 2016 roku)[11]. Równocześnie w 2013 roku doszło do zaostrzenia sytuacji wewnętrznej (m.in. protesty wokół parku Gezi, konflikt z ruchem Gülena, odnowienie ostrego konfliktu z PKK), a w konsekwencji stałego narastania tendencji autorytarnych generujących napięcia w stosunkach z Zachodem.

U progu kryzysu migracyjnego latem 2015 roku Turcja stała w obliczu wielu poważnych wyzwań wewnętrznych i zewnętrznych, przy poczuciu bankructwa polityki bliskowschodniej (m.in. osamotnienie w regionie) oraz uświadomionej bezalternatywności współpracy z UE i NATO, w których jednocześnie rosła nieufność do Ankary i frustracja związana z jej polityką.

Kryzys migracyjny:  przesilenie w stosunkach Turcja–UE

Katalizatorem fundamentalnych zmian w relacjach turecko-unijnych stał się kryzys migracyjny w 2015 roku. Ogromna liczba migrantów, którzy trafili (głównie przez terytorium Turcji) do Europy jesienią ubiegłego roku oraz uświadomienie sobie skali stałej presji migracyjnej na Europę z kierunku Bliskiego Wschodu i Afryki stanowią poważne i długofalowe wyzwanie dla UE. Po raz pierwszy w historii doszło także do zasadniczego odwrócenia wektora zależności w stosunkach unijno-tureckich: w rękach Ankary znalazło się, co najmniej doraźne, rozwiązanie strategicznego problemu Unii Europejskiej. Turcja zyskała możliwość wzmocnienia własnej pozycji wobec UE, przetestowania istniejących oraz nowych mechanizmów współpracy, wreszcie wykorzystania zależności UE do realizacji doraźnych celów w polityce wewnętrznej. Aktywne rozgrywanie kryzysu przez Turcję – obok ogromnej dynamiki zmian w samej Turcji i UE – prowadzące z czasem do próby trwałej redefinicji stosunków turecko-unijnych wydaje się być decydującym czynnikiem obecnych napięć dwustronnych.

Początkowo (najpóźniej do dymisji premiera Ahmeta Davutoğlu w maju br.) polityka turecka kładła nacisk na maksymalne wykorzystanie słabości partnera w forsowaniu swoich interesów, przy zachowaniu zasadniczych założeń dotychczasowej polityki. Wstępnym sukcesem było skłonienie kanclerz RFN Angeli Merkel do wizyty w Turcji w szczytowym momencie kampanii towarzyszącej przyspieszonym wyborom parlamentarnym (październik ub.r.), co – podobnie jak wizyty przedstawicieli Komisji Europejskiej – zostało odebrane jako wsparcie dla AKP pomimo podnoszonych przez opozycję i środowiska liberalne obaw o stan demokracji w Turcji. W dotychczasowym paradygmacie mieściły się tureckie postulaty odmrożenia procesu akcesyjnego, wprowadzenia regularnych szczytów turecko-unijnych dwa razy do roku, uruchomienia przyspieszonego procesu liberalizacji wizowej, wreszcie pomocy finansowej na obsługę syryjskich uchodźców. Spełnienie lub zapowiedź spełnienia tureckich warunków były bez wątpienia ważnym sukcesem dyplomacji tureckiej, wyprowadzającym państwo z postępującej izolacji.

Obok tego – przede wszystkim na poziomie retorycznym – Turcja powróciła do projektu utworzenia strefy bezpieczeństwa w północnej Syrii, zarówno jako miejsca schronienia dla uchodźców zmierzających do Turcji, a dalej do Europy, jak też platformy do wzmocnienia politycznego i wojskowego Turcji w Syrii. Kwestia ta stała się szczególnie drażliwa wraz z  sukcesami rosyjskiej interwencji w Syrii (od 30 września ub.r.) i rysującymi się perspektywami strategicznej współpracy unijno-rosyjskiej w kwestii syryjskiej i zwalczania terroryzmu (po atakach terrorystycznych w Paryżu 13 listopada 2015 roku). W obu przypadkach istniała groźba wypchnięcia Turcji z rozgrywki syryjskiej i to zapewne było główną przyczyną eskalacji napięć turecko-rosyjskich, których kulminacją było zestrzelenie przez Turcję rosyjskiego bombowca (24 listopada ub.r.). Wbrew oczekiwaniom Ankary ani w przypadku strefy bezpieczeństwa, ani w przypadku konfliktu z Rosją. Turcja nie otrzymała ze strony UE (i USA) wystarczającego do obrony własnych interesów wsparcia. Pomoc amerykańska dla syryjskich Kurdów traktowana jest natomiast jako działanie wrogie.

Radykalna zmiana akcentów, niosąca znamiona zmiany jakościowej, w stosunkach turecko-unijnych zaczęła rysować się wiosną 2016 roku. Po stronie unijnej spadło poczucie presji migracyjnej, odżył niepokój co do zaostrzania sytuacji wewnętrznej w Turcji, wreszcie wzrósł nacisk Brukseli na ścisłą realizację przez Turcję planu działań w kwestii liberalizacji wizowej (zwłaszcza zmianę restrykcyjnego prawa antyterrorystycznego wykorzystywanego do zwalczania opozycji). W tym duchu doszło do zaostrzenia wymierzonej w Turcję i jej prezydenta retoryki w mediach europejskich (aż po wulgarne ataki w telewizji niemieckiej) czy uchwały niemieckiego parlamentu uznającej za ludobójstwo rzeź Ormian w 1915 roku, dokonaną przez Imperium Osmańskie. Impulsem do dalszego nasilenia krytyki były represje i czystki prowadzone w Turcji po udaremnionym zamachu wojskowym (15 lipca br.). Sztandarowy element porozumienia w kwestii kryzysu migracyjnego, tj. liberalizacja wizowa, został 30 czerwca odsunięty co najmniej o kilka miesięcy (wstępnie do października, nieoficjalnie do końca 2016 roku).

Po stronie tureckiej z kolei stale narastały problemy, których rozwiązywanie odbywa się wbrew oczekiwaniom unijnym. Są to przede wszystkim walka z wszelkimi siłami niezależnymi lub wrogimi prezydentowi – od usunięcia względnie samodzielnego premiera Davutoğlu, przez represje względem niezależnych mediów, po przede wszystkim czystkę w szeroko pojętym aparacie państwowym w konsekwencji nieudanego puczu (represjonowano ok. 80 tys. osób tylko w służbie cywilnej) i bezwzględną pacyfikację zorganizowanej przez PKK rebelii w południowo-wschodniej Turcji. W kontekście bezpieczeństwa Turcji udało się doprowadzić do pojednania z Rosją, co z kolei umożliwiło powrót do rozgrywki syryjskiej, samodzielną (zaakceptowaną przez Moskwę) interwencję w Syrii i zainicjowanie procesu tworzenia własnej strefy bezpieczeństwa (od 24 sierpnia br.). W kluczowych dla władz tureckich sprawach UE pozostawała albo bierna, albo nastawiona negatywnie. W stosunkach turecko-unijnych w polityce Ankary doszło do znacznego zaostrzenia retoryki (po groźby zerwania współpracy w kwestii kryzysu i sugestie radykalnej reorientacji na pozycje antyzachodnie), ale też – co stanowi novum – do coraz częstszego odwoływania się do mniejszości tureckiej zamieszkującej przede wszystkim Niemcy (organizowanie protureckich manifestacji) i prób wywarcia bezpośredniej presji na media – przede wszystkim niemieckie. Dotąd jednak, pomimo gróźb oraz nieznacznego wzrostu napływu migrantów z Turcji[12] współpraca trwa, choć znacząco obniżono jej rangę polityczną – spotkania z unijnymi delegacjami odbywają się na poziomie komisarzy po stronie UE i ministrów po stronie tureckiej.

Rok przełomu – podsumowanie i prognoza

Kryzys migracyjny 2015/2016 jest katalizatorem głębokich zmian w relacjach turecko-unijnych. Zmiany te mają zarówno charakter obiektywny, jak i dotyczą istotnej korekty w postrzeganiu UE przez Turcję. Znajdują one również wyraz w poważnych przewartościowaniach celów oraz instrumentarium politycznym Turcji i ich testowaniu. Kryzys przede wszystkim ujawnił skalę realnych zagrożeń płynących z Bliskiego Wschodu i Afryki (presja demograficzna, zagrożenie terrorystyczne, przełożenie na społeczności muzułmańskie w Europie i związany z tym wzrost populizmu) oraz ich trwały charakter. Turcja pojawiła się w roli niezbędnego partnera w minimalizowaniu zagrożeń płynących z Bliskiego Wschodu, a nadto jako państwo zdolne do efektywnej współpracy w ograniczaniu strategicznych zagrożeń dla UE. Tym samym, po raz pierwszy w historii stosunków turecko-unijnych, UE okazała się zależna od polityki Ankary w strategicznej kwestii. Ten stan zapewne będzie się utrzymywał, a dotychczasowa nierównowaga w relacjach została skorygowana na korzyść Turcji. Jest to sytuacja generująca poważne napięcia i przewartościowania w stosunkach dwustronnych.

Pomimo sprzyjających okoliczności i wbrew oficjalnym założeniom politycznym, strategiczny mechanizm organizujący relacje turecko-unijne, czyli proces eurointegracji, zdaje się zmierzać do ostatecznego wyczerpania. Obok tradycyjnej i narastającej nieufności partnerów, kształt i tempo procesu nie odpowiadają politycznym aspiracjom Ankary, a proces dostosowywania się do standardów europejskich jest wręcz sprzeczny z priorytetami polityki wewnętrznej Turcji. Stanowisko Ankary szybko wykrystalizowało się w ciągu ostatnich miesięcy zarówno w odpowiedzi na niezadowalającą postawę UE, jak też dalsze zaostrzenie sytuacji wewnętrznej w Turcji. W tym czasie UE nie ujawniła zdolności do efektywnego wpływu na postawę obozu rządzącego w Turcji w drażliwych kwestiach (np. prawo antyterrorystyczne, ochrona wolnych mediów, kwestia kurdyjska), a także istotnie straciła jako punkt odniesienia i wsparcia dla środowisk opozycyjnych, stymulujący postawy proeuropejskie i prodemokratyczne[13]. Szanse na odwrócenie niekorzystnego dla UE trendu wydają się obecnie minimalne.

Konsekwencją zmiany układu sił między Turcją i UE, kryzysu idei eurointegracji i palących wyzwań stojących przed Ankarą (wewnętrznych i regionalnych) jest rewizja jej stosunków z UE. Władze Turcji wydają się gotowe do bezwzględnego wykorzystywania słabości Zachodu (przede wszystkim podatność na skutki kryzysu migracyjnego) dla własnych interesów  i dalszego rozwijania instrumentarium nacisku na UE (m.in. szantażowanie zerwaniem współpracy, potencjalne działania na rzecz aktywizacji społeczności tureckich i muzułmańskich w Europie, co jest w Turcji powszechnym postulatem). Jednocześnie w kwestiach istotnych dla siebie Turcja będzie podejmować działania samodzielnie, w doraźnej współpracy z innymi graczami także wbrew interesom unijnym czy amerykańskim. Jednym z przejawów tego podejścia jest spektakularne i efektywne zbliżenie z Rosją w kwestii syryjskiej po okresie największego od dziesięcioleci kryzysu w stosunkach dwustronnych. Nie można także wykluczyć np. zacieśniania doraźnej współpracy Turcji z syryjskimi ugrupowaniami opozycyjnymi traktowanymi na Zachodzie jako niebezpieczne, co miało miejsce w przeszłości i obecnie.

Pomimo rosnącej emancypacji, asertywności i antyzachodniej frustracji Turcji oraz perspektywy dalszego narastania napięć bardzo mało prawdopodobne wydaje się zerwanie przez nią współpracy ze strukturami euroatlantyckimi, a tym bardziej trwała reorientacja na jednoznacznie antyzachodnie pozycje (np. w oparciu o Rosję). UE jest nie tylko atrakcyjnym, ale bezalternatywnym partnerem dla Turcji – zwłaszcza w wymiarze gospodarczym. Doświadczenia Turcji z poszukiwania alternatywy na Bliskim Wschodzie (w latach 2009–2013) są jednoznacznie negatywne, a obecnie warunki ku temu zdecydowanie gorsze. Niezależnie od ocieplenia w stosunkach z Rosją, obecnych i potencjalnych obszarów współpracy, państwa te dzieli szereg głębokich konfliktów interesów, ugruntowana obopólna nieufność i wzajemne przekonanie o nieprzewidywalności. Przede wszystkim zaś, bardzo istotnym dla Turcji, ale jedynym atutem Rosji jest siła militarna i gotowość jej użycia, co absolutnie nie wystarcza do zastąpienia UE w roli strategicznego partnera. Przy założeniu kontynuacji trendów wewnętrznych w Turcji (utrzymanie władzy i jej dalsze umacnianie przez prezydenta Erdoğana), a także utrzymywania sterowności przez UE można oczekiwać, że stosunki UE–Turcja będą ewoluować w stronę bardziej równorzędnego, dynamicznego i łączącego zarówno elementy współpracy, jak i konfliktów trudnego partnerstwa, przypominającego całe spektrum relacji unijno-rosyjskich przed 2014 rokiem.