Wzrost importu żywności z Ukrainy do UE: uwarunkowania i reakcje Europy Środkowej

31 marca opublikowany został wspólny list premierów Polski, Węgier, Rumunii i Słowacji oraz prezydenta Bułgarii do przewodniczącej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen dotyczący przeciwdziałania negatywnym skutkom zwiększenia importu produktów rolnych z Ukrainy do UE. W dokumencie zwrócono uwagę na bezprecedensowy wzrost napływu zboża, roślin oleistych, owoców, nabiału i miodu. Zaproponowano też działania mające poprawić sytuację rodzimych producentów rolnych, w tym zwiększenie wsparcia finansowego. Autorzy listu podkreślają, że jeśli nie dojdzie do eliminacji zakłóceń na rynku, to na towary z Ukrainy należy ponownie wprowadzić cła i kontyngenty taryfowe (zawieszone w czerwcu 2022 r.). 7 kwietnia Warszawa i Kijów porozumiały się w sprawie zawieszenia do początku nowego sezonu (lato) eksportu pszenicy, kukurydzy, słonecznika i rzepaku do Polski przy jednoczesnym utrzymaniu transportu ukraińskiej produkcji rolnej tranzytem przez terytorium RP.

Wojna spowodowała dwukrotną zwyżkę importu ukraińskiej żywności do UE. W szczególności dotyczy to zbóż, których sprzedaż wzrosła z 7,8 mln ton w 2021 r. do blisko 16 mln ton rok później. Eksport produkcji rolno-spożywczej miał kluczowe znaczenie dla Ukrainy przed rosyjską agresją, a potem jego rola jeszcze się zwiększyła. W 2021 r. jego wartość wyniosła 27,7 mld dolarów, a w 2022 r. – 23,4 mld dolarów, lecz wówczas stanowiła już 53% całości sprzedanych towarów. Choć spadek eksportu towarów rolno-spożywczych sięgnął 15,5%, to był on o wiele mniejszy niż w innych ważnych sektorach (dla porównania sprzedaż zagraniczna produkcji metalurgicznej skurczyła się w ub.r. o 62,4%).

Uwarunkowania eksportu żywności z Ukrainy

Przed wojną dwie trzecie ukraińskiego eksportu realizowano przez porty na Morzu Czarnym i Morzu Azowskim. W odniesieniu do produkcji rolnej wskaźnik ten wynosił ponad 90%. Rosyjska inwazja skutkowała okupacją niektórych ukraińskich portów i blokadą pozostałych. Wywołało to konieczność znalezienia alternatywnych szlaków wywozowych. Dla ułatwienia wymiany handlowej w maju 2022 r. UE ustanowiła tzw. korytarze solidarnościowe, w których główną rolę odgrywały Polska i Rumunia. Kluczowe stało się znaczenie ukraińskich portów na Dunaju i tranzyt z nich przez Rumunię (port w Konstancy obsłużył w 2022 r. 8,2 mln ton ukraińskiego zboża, co stanowiło ok. 21% całości eksportu tego produktu z Ukrainy, szacowanego przez Kijów na 38,3 mln ton), a także drogą lądową przez Polskę.

Równocześnie ukraińscy producenci rolni poszukiwali nowych rynków zbytu artykułów rolnych, a z racji położenia geograficznego ich uwaga skupiła się na państwach ościennych. Przed wojną sprowadzały one niewielkie ilości zbóż i roślin oleistych, lecz od marca 2022 r. ich import z Ukrainy zaczął się gwałtownie zwiększać (zob. wykresy 1 i 2). Mimo że od listopada widać tendencję spadkową (co może być związane z czynnikami sezonowymi), wciąż pozostaje on na wysokim poziomie w porównaniu do okresu sprzed agresji.

Wzrost importu produkcji rolno-spożywczej z Ukrainy w 2022 r. nie rozkładał się równomiernie wśród państw członkowskich UE (zob. wykres 1). O ile kraje sąsiedzkie, które wcześniej praktycznie nie sprowadzały zboża z Ukrainy, po wybuchu wojny zaczęły kupować ogromne jego ilości (np. Rumunia zanotowała ponad 800-krotny wzrost importu), o tyle w wielu państwach będących tradycyjnymi odbiorcami ukraińskiego ziarna w UE (np. w Holandii, Belgii czy Portugalii) zarejestrowano spadki. Analogiczną sytuację można zaobserwować w segmencie roślin oleistych (zob. wykres 2).

Wykres 1. Import zbóż z Ukrainy do wybranych państw UE w 2021 i 2022 r.

Źródło: Eurostat.

Wykres 2. Import roślin oleistych z Ukrainy do wybranych państw UE w 2021 i 2022 r.

Źródło: Eurostat.

W lipcu 2022 r. w Stambule zawarto porozumienie o tzw. korytarzu zbożowym, które umożliwiło eksport żywności z trzech ukraińskich portów na Morzu Czarnym (Odessa, Czarnomorsk i Piwdennyj). Pierwsze statki zaczęły wypływać 1 sierpnia. Od tego momentu do końca marca br. wywieziono w ten sposób 26,4 mln ton produkcji rolnej (głównie zbóż, roślin oleistych i olejów roślinnych). Uruchomienie korytarza zbożowego skutkowało odzyskaniem przez porty dominującej roli w sprzedaży za granicę artykułów rolno-spożywczych (75% w grudniu ub.r.). Wskaźnik ten nie był jednak tak wysoki jak przed wojną, co wydaje się jednym z rezultatów utrzymywania się w kolejnych miesiącach znacznego poziomu eksportu drogą lądową, głównie do i przez unijnych sąsiadów.

Wykres 3. Import zbóż z Ukrainy przez unijne państwa sąsiedzkie w okresie od stycznia 2022 do stycznia 2023 r.

Źródło: Eurostat.

Wykres 4. Import roślin oleistych z Ukrainy przez unijne państwa sąsiedzkie w okresie od stycznia 2022 do stycznia 2023 r.

Źródło: Eurostat.

Skutki zwiększonego importu dla państw Europy Środkowej

Kluczowe znaczenie dla wzrostu ukraińskiego eksportu zbóż i roślin oleistych miało w ub.r. stopniowe tworzenie nowych łańcuchów logistycznych. Mimo że porty czarnomorskie częściowo odblokowano, to zniesienie ceł i kontyngentów taryfowych na ukraińską produkcję od czerwca 2022 r. sprawiło, że jej import do krajów ościennych nadal był opłacalny, szczególnie z regionów położonych w pobliżu granicy z UE. Wśród innych kategorii wymienionych we wspólnym liście można zaobserwować (według danych Eurostatu) widoczny – choć w porównaniu do zbóż i roślin oleistych nie aż tak pokaźny – wzrost importu z Ukrainy olejów roślinnych. Pozostałe pozycje towarowe mają ograniczone znaczenie pod względem wolumenów.

W krajach Europy Środkowej, które od lat są eksporterami netto zbóż i roślin oleistych, pierwszy raz import z Ukrainy zaczął odgrywać tak istotną rolę na ich własnych rynkach. W liczbach bezwzględnych największym odbiorcą tych kategorii towarów wśród tych państw stała się Polska. W stosunku do produkcji własnej największy udział zbóż z Ukrainy przypadł na Słowację i Węgry, natomiast roślin oleistych – na Bułgarię (zob. tabela 1). Wzrost wolumenów ziarna z Ukrainy oraz tendencje na światowym rynku rolnym przyczyniły się do drastycznego spadku cen i problemów miejscowych rolników ze sprzedażą zeszłorocznych zbiorów.

Tabela 1. Porównanie produkcji własnej i importu z Ukrainy zbóż i roślin oleistych w 2022 r. (w tys. ton)

* Dane za 2021 r. Produkcja w poszczególnych latach nie różni się znacząco, więc można ich użyć do porównania na równi z tymi z 2022 r.

Źródło: Eurostat (baza APRO_CPSH1 dla produkcji, baza DS-059313 dla importu).

Reakcje w państwach UE dotkniętych większym importem z Ukrainy

Kwestia strat ponoszonych w związku z napływem ukraińskiego zboża to obecnie istotny temat w Rumunii. Problem ten zaczął być szeroko dyskutowany w połowie marca, gdy stało się jasne, że Komisja Europejska planuje przekazać Bukaresztowi zaledwie 10 mln euro w ramach rekompensat dla rolników, którzy utracili znaczną część zysków wskutek rosnącego eksportu ukraińskiego ziarna do Rumunii oraz jego tranzytu przez tamtejsze porty (wobec 17 mln przyznanych Bułgarii i niecałych 30 mln zaplanowanych dla Polski). Sami rumuńscy rolnicy szacują swoje straty z tego tytułu na ok. 200 mln euro. Jak przekonują przedstawiciele stowarzyszeń rolniczych, problemem jest nie tylko niska cena sprowadzanego zboża (zmniejszająca konkurencyjność ich produkcji i zmuszająca ich do obniżek), lecz także fakt, że uruchomienie korytarza tranzytowego przez Rumunię (przede wszystkim do miejscowych portów) doprowadziło do niekontrolowanego – nawet pięciokrotnego – wzrostu kosztów logistyki. Dostępność ciężarówek, wagonów towarowych i barek uległa znacznemu ograniczeniu. W efekcie część rumuńskich rolników nie była w stanie sprzedać swojego zboża. Od listopada ub.r. ceny pszenicy spadły wedle Stowarzyszenia Producentów Rolnych z Dobrudży o 35% (z 370 do 240 euro za tonę). Rolnicy twierdzą też, że zboże dostarczane do Rumunii z Ukrainy nie spełnia norm jakościowych (m.in. jest modyfikowane genetycznie), bywa uprawiane przy użyciu niedopuszczalnych pestycydów etc.

Decyzja KE o przyznaniu Rumunii wspomnianych 10 mln euro na rekompensaty wzbudziła oburzenie wśród krajowych producentów rolnych, którzy uznali tę kwotę za „obraźliwą” i zapowiedzieli protesty – pierwszy odbył się 7 kwietnia br. Część stowarzyszeń rolniczych oficjalnie odmówiła przyjęcia takiej pomocy. Sytuacja, w jakiej znaleźli się rumuńscy rolnicy, doprowadziła także do napięć politycznych. Już 23 marca rzecznik współrządzącej Partii Narodowo-Liberalnej (PNL), wyrażając niezadowolenie z wysokości wsparcia, podkreślił, że odpowiedzialność za negocjacje z KE ponosi wywodzący się z również współrządzącej państwem Partii Socjaldemokratycznej (PSD) szef resortu rolnictwa Petre Daea. Ministra krytykowali też inni członkowie PNL. Związany z nią prezydent Klaus Iohannis także przyłączył się do tych oskarżeń, podkreślając 22 marca br., że „dane przekazane KE przez resort mogły nie być dokładnie przemyślane”. Zarazem zarzucił Komisji „ultrabiurokratyczne” trzymanie się formuł księgowych i nieuwzględnianie poświęcenia rumuńskich rolników. Sprzeciw wobec działań rządu płynie też ze strony opozycji. Były premier i lider opozycyjnej partii REPER Dacian Cioloș winą za niewielką kwotę rekompensat obarczył przede wszystkim ministra rolnictwa, który jego zdaniem zbyt późno zaczął zabiegać o odpowiednią pomoc. Eurosceptyczna narodowo-konserwatywna partia AUR skrytykowała KE i zarzuciła rządowi w Bukareszcie podporządkowywanie interesów miejscowych rolników Ukrainie.

Jednocześnie zarówno PNL, jak i PSD twierdzą, że w najbliższym czasie uda się wynegocjować kolejne – większe – wsparcie od KE, a przy tym konkurują ze sobą w przypisywaniu sobie ewentualnego sukcesu w tej sprawie. Sam szef resortu rolnictwa nie zamierza podać się do dymisji.

W Bułgarii problemy ze zwiększonym, bezcłowym importem ukraińskich produktów rolnych są tematem istotnym, choć dotychczas był on przesłonięty kampanią przed wyborami do parlamentu 2 kwietnia, w której nie przewijał się w narracji głównych partii. Na razie nie ma też sygnałów, że kwestia ta wpłynie na relacje bułgarsko-ukraińskie. Rząd tymczasowy i politycy największych ugrupowań (poza prorosyjskim Odrodzeniem) unikają wypowiedzi, które mogłyby zostać uznane za niechętne wobec Ukrainy. Skupiają się natomiast na zabieganiu o większe wsparcie od UE i rozwiązanie tego problemu na poziomie wspólnotowym.

Na przełomie marca i kwietnia – w ostatnim tygodniu przed wyborami – doszło do kilkusetosobowych protestów rolników. Domagali się oni nieprzedłużania obowiązywania w Bułgarii rozporządzenia UE w sprawie bezcłowego importu towarów rolniczych z Ukrainy i żądali wyższych niż zapowiadane (17 mln euro) unijnych rekompensat. Zablokowali m.in. międzynarodową drogę E79 wiodącą przez zachód kraju i kilka przejść granicznych z Rumunią (Widyń, Ruse, Kardam i Silistra) prowadzących do Konstancy. 7 kwietnia odbyła się kolejna – tym razem koordynowana z organizacjami rolniczymi z Rumunii – akcja blokady dojazdów do tego portu.

Zawiadywane przez Krajowe Stowarzyszenie Producentów Zboża (NAZ) protesty poparł pozostający u władzy rząd tymczasowy Gyłyba Donewa. Minister rolnictwa Jawor Geczew symbolicznie wziął udział w jednej z blokad, podczas której kierował traktorem blokującym drogę E79. Wezwał UE do szerzej zakrojonych działań rekompensacyjnych dla rolników, twierdząc, że zapowiadana suma wsparcia jest z bułgarskiego punktu widzenia zbyt niska. Rząd obiecuje aktywność w tej kwestii na forum Rady Europejskiej. Szef resortu rolnictwa podkreśla, że „kraje położone bliżej Ukrainy płacą wyższą cenę za wojnę”. Jednocześnie zaznacza, że Sofia popiera tworzenie europejskich korytarzy na potrzeby importu ukraińskiego zboża, lecz nie mogą one powstawać „kosztem krajowych rolników”.

Rząd i organizacje rolnicze zwracają uwagę, że największe wyzwania dla Bułgarii w związku ze sprowadzaniem ukraińskiego zboża i roślin oleistych to niskie ceny skupu zbóż i zaleganie w magazynach krajowych zbiorów, na które nie ma zbytu. NAZ twierdzi, że duży problem rodzi import nasion słonecznika, który w ostatnim roku wyniósł ponad 1,5 mln ton, czyli wzrósł przeszło 20-krotnie w stosunku do roku 2021. Rolnicy i ministerstwo podkreślają, że rynek nie tylko Bułgarii, lecz także innych krajów czarnomorskich nie jest w stanie wchłonąć tak dużych wolumenów zbóż i roślin oleistych. Wskutek tego ponad 60% rocznych krajowych zbiorów słonecznika znajduje się w magazynach i nie ma na nie kupców. Organizacje rolnicze szacują, że w tej chwili sytuacja taka dotyczy również niemal 4 mln z ponad 6,5 mln ton rocznych plonów pszenicy. Brak zbytu na krajowe produkty zbożowe wywołuje wśród rolników obawy związane z tegorocznymi żniwami, które w Bułgarii rozpoczynają się w czerwcu. Produkcja zbożowa generuje ok. 10% PKB państwa i przynosi mu rocznie blisko 9 mld lewów (ok. 4,6 mld euro), a kraj od kilkunastu lat należy – obok Rumunii i Serbii – do regionalnych liderów w handlu ziarnem.

Na Słowacji kwestia napływu znacznie tańszego ukraińskiego zboża nie należy do głównych tematów debaty publicznej i nie jest wykorzystywana przez opozycję, mimo że ta regularnie sięga po retorykę prorosyjską i antyukraińską oraz mocno eksploatuje zagadnienie walki z „drożyzną”. To jednak istotny problem dla krajowej branży rolnej, która wywiera presję na rządzących, aby podjęli odpowiednie działania.

Premier Eduard Heger zaznaczył 31 marca, że ustanowione w UE tzw. korytarze solidarnościowe miały przede wszystkim służyć do przesyłu ukraińskiego zboża do państw trzecich. Ze względu na wyraźnie niższą niż w Unii cenę znacząca część ziarna pozostała jednak w krajach członkowskich, w tym na Słowacji, co wywołało kłopoty miejscowych rolników ze sprzedażą plonów. W tej sytuacji szef rządu starał się odwracać uwagę od Ukrainy jako źródła problemu, zaznaczając, że nie powstałby on, gdyby nie rosyjska inwazja na wschodniego sąsiada Słowacji. W kraju tematu nie komentowano szerzej, ale podnosił go np. szef koalicyjnej partii Jesteśmy Rodziną Boris Kollár. Ostrzegał, że brak działań może „zdziesiątkować słowackich rolników”. Akcentował, że Bruksela powinna przeznaczyć fundusze na kontrole zapewniające, że ukraińskie zboże będzie przez Słowację jedynie przewożone „do Szczecina, Gdańska czy innych portów UE”, i dodawał, że podobne sprawy negatywnie oddziałują na społeczną solidarność z Kijowem, którą trzeba wzmacniać.

Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW) podkreśla, że „już od kilku miesięcy” zwraca uwagę na „nadzwyczaj poważną sytuację związaną z importem tanich produktów rolnych, z którą zmagają się państwa graniczne Unii Europejskiej”. Chodzi zarówno o ich import bezpośredni z Ukrainy, jak i pośredni – poprzez sąsiednie państwa członkowskie UE. Według komunikatów resortu z drugiej połowy marca Bratysława „od dawna” wzywa KE do przyjęcia pakietu pomocowego dla najbardziej dotkniętych tym problemem krajów.

Na początku marca MRiRW – na wniosek krajowych producentów mąki – rozpoczęło inspekcje w młynach i piekarniach. Ich celem jest sprawdzenie, czy nie wykorzystują one mąki pochodzącej z ukraińskiego zboża w sposób niezgodny z przepisami. Chodzi np. o kontrolę znaków jakości czy przestrzegania zasady, że mąka musi w 75% powstawać z krajowych surowców. Podległa resortowi rolnictwa inspekcja spożywcza zaznacza, że wprawdzie mąka i zboże z Ukrainy są bezpieczne dla zdrowia, niemniej nie obowiązują tam identyczne jak w UE zasady ich produkcji. Minister rolnictwa Samuel Vlčan oznajmił, że w ub.r. młyny i piekarnie otrzymały największe dotacje w historii, w związku z czym oczekuje od przedsiębiorców „odpowiedzialności społecznej względem własnego kraju”.

Słowacja jest pod względem zboża samowystarczalna. W sezonie 2021/2022 w kraju zebrano 4,31 mln ton ziarna przy wewnętrznej konsumpcji na poziomie 2,58 mln ton. Każdego roku za granicę sprzedaje się ok. 40% produkcji. Główne rynki eksportowe to Czechy, Austria i Niemcy, a tradycyjnymi konkurentami Słowacji w tej dziedzinie są Rumunia i Węgry.

Na Węgrzech temat ukraińskiego zboża podnoszą przede wszystkim organizacje branżowe, a władze skupiają się na zarzucaniu Komisji Europejskiej nieadekwatnej reakcji na ten kryzys. Pomimo chłodnych stosunków węgiersko-ukraińskich na tle sporów o mniejszość węgierską na Zakarpaciu i stanowiska Budapesztu w sprawie wojny zagadnienia tego nie wykorzystywano jak dotąd do krytyki względem Kijowa. Rząd podkreśla też wspólne stanowisko w tej kwestii państw regionu i przywództwo Polski, co pozwala mu odpierać zarzuty o kryzys współpracy regionalnej.

Zbiory zbóż były w 2022 r. wyjątkowo niskie (spadek o 36%) z powodu dotkliwej suszy. Według danych Węgierskiego Urzędu Statystycznego do października ub.r. z Ukrainy napłynęło do kraju ponad milion ton zbóż i nasion roślin oleistych. Dla porównania wcześniej było to 50–60 tys. ton. Trafiające na Węgry w bezprecedensowych ilościach ukraińskie ziarno wytworzyło nadwyżkę w miejscowych magazynach i zdestabilizowało rynek tego produktu, przyczyniając się do znacznego spadku cen.

Resort rolnictwa w połowie lutego zarzucił Brukseli, że „jedynie biernie obserwuje”, jak ukraińskie zboże przeznaczone dla Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu utknęło w Europie, co doprowadziło do poważnych zaburzeń rynkowych. István Nagy znalazł się w grupie pięciu regionalnych ministrów rolnictwa domagających się od KE działań antydumpingowych ukierunkowanych na ustabilizowanie sytuacji na krajowych rynkach rolnych.

Krytyczny dyskurs rządowy i branżowy dotyczy zastrzeżeń względem ilości zboża napływającego z Ukrainy, jak również jego jakości, a nawet szkodliwości – chodzi m.in. o stosowanie substancji niespełniających norm unijnych. Zgodnie z komunikatem resortu rolnictwa trwa kontrola bezpieczeństwa łańcucha żywnościowego produktów rolnych pochodzących z Ukrainy, w ramach której sprawdzono dotychczas 156 przedsiębiorstw. Jej wyniki nie zostały jeszcze opracowane. Również grupa UBM – jedna z czołowych węgierskich firm zajmujących się handlem zbożem – ogłosiła, że niezależnie od zleconej przez rząd inspekcji wszystkie wyładowane produkty zostaną zbadane pod kątem zgodności z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa pasz oraz dobrych praktyk produkcyjnych (GMP) przez niezależny podmiot akredytowany przez londyńskie stowarzyszenie GAFTA (Gain and Feed Trade Association).

Wspólne oświadczenie Związku Węgierskich Rolników i Spółdzielni Rolniczych (MAGOSZ) i Krajowej Izby Przemysłu Rolniczego (NAK) z lutego br. wskazuje, że w związku z nieprzemyślaną decyzją Brukseli na węgierskim rynku rolniczym doszło do „sytuacji krytycznej”. Organizacje te postulują zdecydowane zaostrzenie wymogów wobec importowanych produktów rolno-spożywczych (np. wykazania, że do ich wytworzenia użyto wyłącznie dopuszczonych w krajach UE środków ochrony roślin).

Perspektywy Ukrainy w zakresie produkcji rolnej

Ubiegłoroczne zbiory na Ukrainie były o blisko 40% niższe niż w 2021 r., do czego przyczyniła się głównie rosyjska agresja. Spadki w największym stopniu dotyczyły zbóż (przede wszystkim kukurydzy i pszenicy), a w mniejszym – roślin oleistych.

Wykres 5. Porównanie zbiorów głównych gatunków zbóż i roślin oleistych w 2021 i 2022 r.

Źródło: Ministerstwo Polityki Rolnej i Żywności Ukrainy, Państwowy Komitet Statystyki Ukrainy.

Prognozy na ten rok przewidują dalsze obniżenie eksportu płodów rolnych, co wynika z mniejszych zbiorów. W przypadku zbóż szacunki mówią o spadku produkcji o ok. 15%, do 46 mln ton. Ogółem obszar zasiewów w 2023 r. skurczy się zapewne o ok. 7 mln ha (24%) względem 2021 r. – z 29 mln do 22 mln ha. To pokłosie okupacji części kraju oraz zaminowania pól uniemożliwiającego przeprowadzenie prac rolnych. Wydaje się więc, że czynnik ten wpłynie na redukcję napływu produkcji sektora do krajów ościennych Ukrainy – podobnie jak postulowane w liście liderów państw przywrócenie ceł i kontyngentów, a także osiągnięte 7 kwietnia porozumienie między Warszawą i Kijowem dotyczące okresowego wstrzymania eksportu do Polski niektórych zbóż.

Potencjalnym problemem jest możliwość zerwania przez Rosję porozumienia o korytarzu zbożowym. Jeśli by do niego doszło – choć wydaje się to mało prawdopodobne, a Moskwa już dwukrotnie tę umowę prolongowała – to nastąpiłby ponowny wzrost presji na granicę lądową z państwami sąsiadującymi z Ukrainą.

Sławomir Matuszak, Kamil Całus, Krzysztof Dębiec, Ilona Gizińska, Łukasz Kobeszko, współpraca: Tadeusz Iwański, Andrzej Sadecki